Виктор Романюк

    Совершенствование системы межбюджетных отношений в Казахстане было направлено на достижение баланса интересов центра и регионов, повышение заинтересованности нижестоящих уровней государственного управления в экономическом развитии регионов и обеспечение стабильности поступлений в местные бюджеты. Действующая в настоящее время система распределения доходов и расходов между уровнями бюджетов имеет ряд преимуществ перед предшествующими системами. Обеспечено четкое распределение доходных источников без расщепления каждого вида налогов между республиканским и местными бюджетами и разграничены направления их использования.
    Осуществлен переход к среднесрочному прогнозированию основных параметров государственного бюджета, местным исполнительным органам предоставлено право осуществлять заимствование в рамках законодательно определенного уровня.
    Сбалансированность местных бюджетов достигается путем выделения субвенций из вышестоящих бюджетов и осуществления бюджетных изъятий из нижестоящих бюджетов.
    Вместе с тем, исходя из необходимости адаптации к быстро изменяющимся социально-экономическим условиям и новым функциональным потребностям, существует необходимость дальнейшего совершенствования системы государственного управления, правовых и финансовых основ ее функционирования.
    Отсутствие четкого разграничения функций и полномочий между уровнями местного государственного управления приводит к конфликту интересов относительно того, из какого бюджета должны осуществляться те или иные расходы. Вследствие этого в некоторых регионах нижние уровни местного государственного управления не столько отвечают за предоставление населению услуг надлежащего качества, сколько выполняют функции территориальных подразделений областных органов власти, а их бюджеты превращаются в транзитные счета. Наряду с этим имеет место передача некоторых полномочий нижестоящим уровням власти без обеспечения их финансовыми ресурсами.
    Эти факты являются нарушением законодательно установленных принципов построения бюджетной системы страны, а именно самостоятельности бюджетов, а также права уровней местного государственного управления самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств в пределах закрепленных полномочий.
    Недостаточная самостоятельность в планировании и осуществлении расходных полномочий и, соответственно, в принятии решений районным (городским) уровнем власти, непосредственно оказывающим эти услуги населению, отражается на качестве и эффективности реализации в целом государственных функций.
    На низовых уровнях управления в республике, к примеру, сельском, поселковом, городском (районного значения), отсутствуют полноценные институты и механизмы государственного управления. В сельской местности проживает более 6,6 млн. человек, однако на селе отмечается определенный вакуум власти – не сформированы органы местного управления, акимы административно-территориальных единиц не имеют самостоятельности в принятии решений в хозяйственной и экономической сферах.
    Объективными трудностями в формировании эффективного государственного управления на этом уровне власти являются ограниченные возможности в выполнении финансовых обязательств и оперировании адекватными бюджетами, отсутствие опыта практической административной деятельности.
    На сегодняшний день большинство районов в республике не имеют возможности самостоятельно обеспечить достаточный уровень поступлений в доходную часть бюджетов, что, предположительно, усугубится на сельском уровне.
    В то же время, исходя из необходимости повышения эффективности предоставления государственных услуг, требуется поэтапное формирование полноценных институтов государственной власти на этом уровне управления, с наделением их полномочиями по самостоятельному решению отдельных вопросов местного значения.
    Вопросы владения коммунальной собственностью являются ключевыми для местных органов государственного управления в плане получения ими доходов, а также распределения своих средств. На сегодняшний день нет законодательного деления коммунальной собственности на областную, районную и сельскую, в то время как собственность, наряду с бюджетом, является основой деятельности всех уровней государственного управления. Эффективность реализации государственных функций на местах зависит от характера разграничения собственности по объектам социальной инфраструктуры.
    Закон “О бюджетной системе ” распределяет обязанности (программы и подпрограммы) между республиканским и местными бюджетами, распределение между областными и районными бюджетами в нем не зафиксировано. В каждой области распределение функций между областью и районами, городами областного значения осуществляют исходя из общих подходов, определенных в Законе, учитывая местную специфику. Согласно изменениям, внесенным в закон «О бюджетной системе» в сентябре 1998 г., разделены и закреплены программы и подпрограммы, финансируемые из республиканского и местных бюджетов.
    Существующее распределение расходов и соответствующих обязанностей между различными уровнями бюджетной системы является правильным по своим исходным принципам и согласуется с опытом большинства стран мира. Основное противоречие современного этапа развития региональной экономики – увеличение разрыва между возросшими задачами местных органов управления в социально-экономической сфере и финансовыми возможностями их реализации.
    Формирование доходной базы местных бюджетов осуществляется “сверху”, то есть процесс принятия решений идет сверху вниз. Местные органы управления фактически не имеют влияния на доходы и расходы бюджета. Практически доходы и расходы местных бюджетов определяет Министерство финансов, рассчитывая контрольные цифры и на основании этого устанавливая для регионов размеры субвенций и изъятий. Местные бюджеты утверждаются только после того, как утверждается республиканский бюджет, и становится известной величина субвенций и изъятий.
    Неравномерность распределения доходной базы между регионами, вследствие сильной дифференциации экономического развития территорий, предопределяет необходимость проведения активной политики выравнивания бюджетной обеспеченности регионов для достижения равной доступности населению услуг государственного сектора. При этом основной целью такой политики является обеспечение стабильных в среднесрочной перспективе, законодательно закрепленных доходных источников, обеспечивающих полноценное предоставление каждым уровнем власти закрепленных за ними государственных услуг.
    Введенный в 1999 году механизм межбюджетного регулирования посредством бюджетных изъятий и субвенций в настоящее время не обеспечивает необходимой стабильности в межбюджетных отношениях, в частности, в результате осуществления изъятий из нижестоящих бюджетов путем частых уточнений нормативов распределения доходов или размеров межбюджетных трансфертов. В связи с этим, действующая система межбюджетных трансфертов, служащая инструментом бюджетного выравнивания, на местном уровне государственного управления воспринимается как непрозрачный механизм выравнивания местных бюджетов, ограничивающий экономические стимулы развития регионов.
    Наряду с этим, следует отметить, что система распределения доходов, механизмы межбюджетного регулирования между уровнями местных бюджетов разнородны и также не стабильны. Имеют место частые уточнения местных бюджетов в ходе их исполнения.
    В областях применяются различные и не унифицированные методы распределения доходов:
    1. Установление индивидуальных для каждого района и города видов распределяемых доходов и их нормативов.
    2. Установление единых по районам и городам видов распределяемых доходов, но разных по нормативам распределения.
    3. Установление единых по нормативам распределения доходов, но разных по плательщикам.
    4. Зачисление всех доходов в бюджеты районов и городов с дальнейшим установлением бюджетных изъятий или единого норматива распределения.
    Обеспечение рационализации государственных расходов требует отказа от действующих принципов балансирования между доходами и "потребностями" местных бюджетов и перехода к определению размеров межбюджетных трансфертов, исходя из нормативных методов оценки бюджетных потребностей.
    Закрепление расходных обязательств является, между тем, одной из важных составляющих реформы системы государственных функций, а также самих государственных финансов. Для Казахстана актуальнейшей проблемой реформирования межбюджетных отношений является распределение расходных обязательств между уровнями бюджетной системы: 1) республиканским и областными бюджетами; 2) областными и районными бюджетами.
    Затраты на осуществление определенных функций существуют на всех трех уровнях управления: республиканском, областном и районном. Компетенции и функции районного и областных уровней государственного управления, определенные в действующем Законе «О местном государственном управлении», не имеют конкретных формулировок. Соответственно, в каждой области разграничение функций между областным и районными уровнями устанавливается акимами областей по собственному усмотрению. Отсутствие четкого разграничения функций между областными и районными (городскими) органами управления затрудняет оценку соответствия обеспечения населения услугами и эффективности расходования бюджетных средств.
    Как верно замечают отечественные исследователи /1/, для определенных уровней местного управления исполнение некоторых функций, определенных законодательством, представляется сомнительным ввиду отсутствия маслихатов и местных бюджетов. Речь, в частности, идет об уровне районов в городах республиканского значения, городов районного значения, поселков, аулов (сел), аульных (сельских) округов. Это касается таких функций, как:
    - регулирование земельных отношений в пределах своей компетенции;
    - организация строительства и ремонта жилищного фонда, эксплуатация и содержание дорог;
    - содействие развитию местной социальной инфраструктуры;
    - организация движения общественного транспорта;
    - содействие организации крестьянских (фермерских) хозяйств, развитию предпринимательской деятельности.
    В отечественном законодательстве о местном управлении также не отражены те виды деятельности, которые традиционно осуществляются на локальном уровне управления: 1) уборка мусора и освещение улиц, 2) противопожарная служба, 3) первичная медицинская помощь, 4) ветеринарный и санитарный контроль, 5) начальное и среднее образование. Однако следует отметить, что соответствующие направления расходования средств предусмотрены в Законе РК «О бюджетной системе РК» от 01.04.1999г., где также закрепляются администраторы программ.
    Законодательством предусмотрено распределение расходов между республиканским и местными бюджетами, но распределение между различными уровнями местного управления (областными, районными, городскими) не регламентируется.
    Местные бюджеты в Казахстане не имеют самостоятельности в бюджетно–налоговой сфере, они не могут устанавливать ставки налогов или определять базу налогообложения. Исключением из этого правила является только земельный налог. Местные представительные органы в пределах своей компетенции имеют право в зависимости от местонахождения земельного участка, его обеспеченности водой, производственных условий хозяйствования понижать или повышать ставки земельного налога в пределах 20%. Также, представительный орган  г.Алматы вправе устанавливать порядок и размер сбора за использование юридическими и физическими лицами символики г.Алматы в их фирменных наименованиях, знаках обслуживания, товарных знаках.
    В структуре расходов местных бюджетов преобладают расходы на социальную сферу, но возможности областей сильно различаются.
    Для бюджетного регулирования с 1999 г. используется механизм бюджетных субвенций и изъятий: в тех областях, где поступления в бюджет превышают расходы, излишек изымается и передается в виде субвенций тем областям, у которых все предусмотренные законом поступления не покрывают их нужд.
    Существующая система изъятий из местных бюджетов и предоставления субвенций из республиканского бюджета местным бюджетам вызывает недовольство, как у областей доноров, так и у областей реципиентов. Существующая методика не опирается на экономически обоснованные нормативы и не стимулирует их эффективное расходование.
    Значительные (более 30%от общих доходов) размеры трансфертов снижают заинтересованность местных органов в изыскании резервов увеличения доходов бюджета.
    У бюджетов доноров отсутствует мотивация к увеличению собираемости налогов и других обязательных платежей в бюджет. Фактически величина субвенций зависит от поступления бюджетных изъятий. Сами бюджетные изъятия, утверждаемые в абсолютных цифрах, являются, по сути, жесткими директивными планами.
    Местные органы государственного управления пытаются проводить в жизнь те или иные решения, не располагая достаточными финансовыми ресурсами, так как все вопросы финансирования, порядка налогообложения решаются на правительственном уровне.
    В начале 1999 года, в условиях ограниченности средств государственного бюджета, бюджетным законодательством для урегулирования несбалансированности местных бюджетов местным исполнительным органам была предоставлена возможность осуществлять заимствование для подъема и развития экономики своих регионов. Вместе с тем, как показал анализ, займы местными исполнительными органами привлекаются с более высокими ставками вознаграждения и с более короткими сроками погашения по сравнению с заимствованием Правительства Республики Казахстан. При этом, ряд местных исполнительных органов, осуществив заимствование, предлагают уменьшить объемы бюджетных изъятий из областных бюджетов, провести реструктуризацию долга или выделить целевые трансферты с целью балансировки за счет республиканского бюджета затрат, связанных с обслуживанием и погашением займов местных исполнительных органов.
    Таким образом, исходя из обозначенных выше проблем, в предстоящем среднесрочном периоде меры по дальнейшему совершенствованию системы государственного управления в стране, оптимизации состава государственных функций и их эффективного распределения между всеми уровнями государственного управления должны осуществляться только с учетом и тщательной проработкой бюджетных взаимоотношений между различными уровнями управления.
   

// Евразийское сообщество. – 2004. - №4

Автор: к.э.н. Романюк Виктор // Romanyuk Victor, Ph.D.

    Литература:
   
   1. Махмутова М. Распределение расходных обязательств между уровнями бюджетной системы в Казахстане. / Материалы исследования по проекту. Алматы, 2003.

    Аннотация
   
    Статья посвящена рассмотрению процесса формирования эффективной системы распределения поступлений в бюджеты различных уровней, перераспределения средств между бюджетами, а также определению направлений расходования средств из бюджетов.
   
    Annotation
   
    This article is concerning with the process of different levels budgets’ incomes and expenditures distribution and effective system of finances redistribution between republican and local budgets.