Виктор Романюк

      Децентрализацию как конкретный процесс, на наш взгляд, следует рассматривать с трех точек зрения:
- децентрализация управления как передача больших полномочий и ответственности органам власти естественных муниципальных образований (города, поселки, аулы, деревни и пр.);
- децентрализация управления как предоставление большей самостоятельности региональным органам власти и управления (областной уровень в Казахстане);
- совокупность мер по реструктуризации системы государственного управления в республике для передачи части функций от центральных органов управления нижестоящим уровням.
      Децентрализация на уровне естественных муниципальных образований может происходить по различным направлениям.
      Первое направление – развитие бизнеса в сфере муниципальных услуг. Как правило, это делается на конкурсной основе с заключением договоров на определенный срок. У нас оно может получить широкое распространение в транспортном обслуживании населения. Бизнес также может появиться и в сфере жилищно-коммунального хозяйства, в медицине и образовании.
      Второе направление – развитие сектора организаций некоммерческой направленности с передачей им отдельных муниципальных функций.  Это относится, прежде всего, к сфере оказания социальных услуг (помощь старикам, инвалидам, беженцам и вынужденным переселенцам, организация детского досуга и оздоровительных мероприятий и т.д.).
      Третье направление - развитие общественного самоуправления. Оно заключается в формировании в микрорайонах и отдельных поселениях органов территориального общественного самоуправления и передачи им функций по эксплуатации жилищного фонда, благоустройству территории и т.д. Аналогичное самоуправление населения широко распространено, например, в деятельности существующих повсеместно КСК, МЖК и кондоминиумов, гаражных и дачных обществ и т.п.
      Децентрализация управления в крупных городах является проблемой сложной, но принципиально решаемой. С этой целью следует разработать и реализовать городские программы децентрализации управления, а для этого сначала необходимо создать в структуре администрации специальное подразделение, которое следует подчинить акиму. Что касается общественного самоуправления, то значительную помощь в этом могли бы оказать депутаты городских маслихатов и ассоциации существующих советов самоуправления.
      С проблемой децентрализации управления на местах тесно связана проблема организации самого муниципального управления. В настоящее время оно построено по территориально-отраслевому принципу. Однако, если проанализировать управленческую структуру городских районов, то видно, что она практически аналогична городской. Хотя у территориальных органов муниципального управления сейчас четко просматривается лишь несколько основных функций: охрана правопорядка, медицинское обслуживание, общее среднее образование, социальная помощь, коммунальные услуги и благоустройство территории.
      При этом в процессе децентрализации две последние функции могут фактически перейти в сферу территориального общественного самоуправления. Что касается первых трех, то невысокая эффективность их реализации в настоящее время во многом определяется нерациональностью внутригородского районирования, т.к. границы между районами носят явно искусственный характер, т.к. не обусловлены объективными причинами. Часто получается так, что жителям одного района удобнее получить услугу в другом. Вероятно, мало что можно улучшить простым пересмотром границ между районами. Некоторые услуги должны носить общегородской характер, а структуру управления в районах необходимо упростить.
     
     
     
      Используемые в практике территориального управления модели различаются по тому признаку, насколько территориальный уровень управления свободен от центральной власти в принятии политических решений и обладает для этого необходимыми ресурсами.
      Идеальной автономной моделью местного самоуправления является система с горизонтальным управлением, при которой каждый территориальный уровень власти обладает собственной, исключительной компетенцией, не пересекающейся по кругу полномочий и обязанностей с вышестоящими уровнями управления.
      При такой системе управления контроль над деятельностью местной власти осуществляют не верхние уровни управления, а население - либо непосредственно путем референдумов, выборов и других форм прямой демократии, либо через избираемые прямым голосованием представительные органы и должностных лиц. В этом случае центральные органы исполнительной власти - министерства, административные ведомства - в основном выполняют функции методического, прогнозного и аналитического свойства, а их решения носят для нижестоящих структур рекомендательный характер.
      В то же время нигде в мире не существует полностью горизонтального управления. И даже в максимально приближенных к такой схеме территориального устройства Соединенных Штатах Америки имеется некоторое государственное регулирование деятельности органов власти штатов, графств и городов со стороны министерств и ведомств, которое осуществляется косвенным образом: путем финансирования или со-финансирования различных национальных программ.
      Примером вертикального управления является так называемая интегрированная советская система местного самоуправления, при которой важнейшие политические решения принимались на верхнем уровне власти, а затем передавались по «одноканальной» схеме по всей вертикали территориального управления.
      Матричная схема управления предполагает взаимодействие властей как по вертикали, так и по горизонтали, давая звеньям управления возможность «многоканального» взаимодействия. При этом большое значение приобретает горизонтальное взаимодействие: между подразделениями внутри одной структуры управления, между различными автономными уровнями управления (межмуниципальная кооперация).
      В силу этого выделяют четыре системы местного управления:
      англосаксонская модель;
      французская или наполеоновская модель;
      германская или смешанная модель;
      советская интегрированная модель.
      В Казахстане вследствие проведенных в предыдущие годы реформ, сформирована система государственного управления, адаптированная к требованиям современной рыночной экономики, при этом сохранившая централизованные основы. Частично осуществлен процесс передачи центром отдельных функций и полномочий, а также ответственности в решении большинства вопросов территориального развития местному уровню государственного управления. В целях обеспечения более эффективной реализации государственных функций были распределены полномочия между центральным и областным уровнями власти, но, к сожалению, как показал опыт, недостаточно четко.
      На современном этапе развития страны, исходя из необходимости дальнейшего повышения эффективности государственного управления, приоритетными становятся вопросы более четкого разграничения функций между всеми уровнями власти, переноса центра проведения реформ на нижние уровни местного государственного управления и создания системы реального муниципального управления.
      Распределение функций между областным, районным (городским) и сельским уровнями власти на сегодняшний день предоставлено областному уровню и зачастую принимает централизованную схему управления. То есть, передаваемые из центра полномочия остаются на областном уровне, что не в полной мере соответствует идее проводимых реформ.
      Районный, городской и сельский уровни власти должны стать более самостоятельными и ответственными в решении задач местного значения, их права, обязанности и ответственность должны быть четко урегулированы на уровне законодательных актов.
      В связи с этим завершение административно-бюджетной реформы является важнейшим условием обеспечения дальнейшего поступательного и устойчивого развития государства.
      Отнесение тех или иных функций к определенному уровню государственного или муниципального управления должно производиться на основе глубокого функционального анализа, который должен носить постоянный характер. Выполнение государственных функций необходимо максимально приблизить к населению с целью обеспечения эффективности использования трудовых и материальных ресурсов государства и прозрачности использования бюджетных средств.
      Бюджет является основным инструментом государства по обеспечению выполнения своих функций, реализации мер государственной политики. Поэтому требуется формирование оптимальной модели межбюджетных отношений, обеспечивающей все уровни государственного управления достаточными финансовыми средствами для осуществления возложенных на них функций, основанной на принципах стабильности и прозрачности взаимоотношений, а также стимулирующей проведение эффективной бюджетной политики.
      Предпринятые в предыдущие годы последовательные меры по совершенствованию системы государственного управления позволили создать условия для повышения эффективности ее функционирования, обеспечить координацию деятельности и взаимодействие различных уровней власти. Основополагающие принципы построения системы государственного управления, заложенные в Конституции страны, были конкретизированы принятием ряда законов, а также целого пакета нормативно-правовых актов, регулирующих отдельные сферы государственного управления.
      Принятие Закона Республики Казахстан от 23.01.2001 года "О местном государственном управлении в Республике Казахстан", новой редакции Закона Республики Казахстан от 01.04.1999 года "О бюджетной системе", а также внесение изменений и дополнений в Гражданский кодекс Республики Казахстан позволило частично урегулировать вопросы распределения полномочий и ответственности по осуществлению государственных функций между уровнями власти. В целом, было завершено построение базовых основ государственной системы управления.
      В результате проведенных реформ значительные изменения претерпела бюджетная система. С 1999 года четко разделены границы в бюджетной сфере, законодательно утверждено распределение бюджетных программ, поступлений между республиканским и местными бюджетами Осуществлен переход к среднесрочному прогнозированию основных параметров государственного бюджета, местным исполнительным органам предоставлено право осуществлять заимствование в рамках законодательно определенного уровня.
      Совершенствование системы межбюджетных отношений было направлено на достижение баланса интересов центра и регионов, повышение заинтересованности нижестоящих уровней государственного управления в экономическом развитии регионов и обеспечение стабильности поступлений в местные бюджеты. Действующая в настоящее время система распределения доходов и расходов между уровнями бюджетов имеет ряд преимуществ перед предшествующими системами. Обеспечено четкое распределение доходных источников без расщепления каждого вида налогов между республиканским и местными бюджетами и разграничены направления их использования.
      Сбалансированность местных бюджетов достигается путем выделения субвенций из вышестоящих бюджетов и осуществления бюджетных изъятий из нижестоящих бюджетов.
      Вместе с тем, исходя из необходимости адаптации к быстро изменяющимся социально-экономическим условиям и новым функциональным потребностям, существует необходимость дальнейшего совершенствования системы государственного управления, правовых и финансовых основ ее функционирования.
      Основными проблемами на сегодняшний день являются следующие:
1. В системе государственного управления не завершена систематизация и оптимизация государственных функций. Дальнейшая реализация рыночных преобразований в экономике обуславливает необходимость дальнейшего отхода государства от непосредственного управления и регулирования отдельных сфер экономики и жизнедеятельности общества. Однако, отдельные функции, несвойственные для государства и подлежащие передаче в конкурентный сектор, продолжают осуществляться государственными органами. Наряду с этим следует отметить, что в предыдущие годы часть функций государственного управления была передана в конкурентный сектор. Реализация некоторых функций была переведена на основу государственного заказа. Практика показала нецелесообразность осуществления отдельных функций и услуг в конкурентном секторе и требует возврата некоторых из них в сферу государственного управления. Отсутствие четкого разграничения и систематизации государственных функций по степени приоритетности не способствует концентрации усилий государственных органов всех уровней управления на реализацию основных государственных функций и, соответственно, обеспечение их первоочередного бюджетного финансирования.
2. Четко не разграничены функции и полномочия между центральными и местными уровнями государственного управления, сохраняется дублирование функций. В отдельных секторах государственного управления отмечается "иерархическая пирамида компетенции" – совпадение предметов    ведения    и    ответственности.    Существует пересечение функций между территориальными  подразделениями  центральных  государственных  органов  и местными органами государственного управления, функционирующих по сходным направлениям. Это приводит к размытости и неупорядоченности в вопросах ответственности и подотчетности, нерациональному расходованию бюджетных средств, снижению качества осуществляемых государством функций и предоставляемых им услуг. Зачастую имеет место передача органам местного государственного управления отдельных государственных функций, закрепленных за центром, без обеспечения их необходимыми финансовыми средствами.
3. Действующим законодательством разграничение предметов ведения и полномочий по уровням местного государственного управления определено в общих чертах и регламентировано недостаточно четко.
В результате распределение полномочий на уровне "область-район" не носит единообразный и стабильный характер, практически передано на усмотрение областных властей и носит на местах субъективный характер. Функциональная структура местных органов власти различна в регионах и зачастую меняется при каждой смене руководства административно-территориальной единицы. Отсутствие четкого разграничения функций и полномочий между уровнями местного государственного управления приводит к конфликту интересов относительно того, из какого бюджета должны осуществляться те или иные расходы. Недостаточная самостоятельность в планировании и осуществлении расходных полномочий и, соответственно, в принятии решений районным (городским) уровнем власти, непосредственно оказывающим эти услуги населению, отражается на качестве и эффективности реализации в целом государственных функций.
4. Не решены вопросы разграничения коммунальной собственности между уровнями местного государственного управления. Вопросы владения коммунальной собственностью являются ключевыми для местных органов государственного управления. На сегодняшний день нет законодательного деления коммунальной собственности на областную, районную и сельскую, в то
время как собственность, наряду с бюджетом, является основой деятельности всех уровней государственного управления. Эффективность реализации государственных функций на местах зависит от характера разграничения собственности по объектам социальной инфраструктуры.
5. На первичном (сельском, поселковом, городском) уровне власти отсутствуют полноценные институты и механизмы государственного управления - отмечается определенный вакуум власти – не сформированы органы местного управления, акимы административно-территориальных единиц не имеют самостоятельности в принятии решений в хозяйственной и экономической сферах. Таким образом, исходя из необходимости повышения эффективности предоставления государственных услуг, требуется поэтапное формирование полноценных институтов государственной власти на этом уровне управления, с наделением их полномочиями по самостоятельному решению отдельных вопросов местного значения.
6. Действующая система межбюджетных отношений отличается отсутствием стабильности в среднесрочном периоде, четких и понятных принципов распределения доходов, расходов и межбюджетных трансфертов между уровнями бюджетов.
      Таким образом, исходя из обозначенных проблем, в предстоящем периоде должны быть предприняты меры по оптимизации состава государственных функций и их эффективного распределения между всеми уровнями государственного управления в целях дальнейшего совершенствования системы государственного управления в республике. В качестве стратегической задачи предлагается разработка системы муниципального управления со всеми соответствующими механизмами.

// Экономический рост в Казахстане: источники, факторы, тенденции и прогноз на перспективу: 58-ая научная конференция студентов и молодых ученых КазНУ им. Аль-Фараби. – Алматы: КазНу, 2003

Автор: к.э.н. Романюк Виктор // Romanyuk Victor, Ph.D.

     
Литература:
1. М.Б.Кенжегузин, С.А.Абдуллаев. Децентрализация государственного управления. - Алматы, 2003.
2. К.Е.Кубаев. Местное самоуправление. – Алматы: Казак Университетi, 2003.
3. Государственное управление // Под ред. В.А.Козбаненко. – М.: СТАТУТ, 2000.

Резюме
Статья посвящена рассмотрению преимуществ децентрализованной системы государственного управления. Автор предлагает свое видение децентрализации как процесса и обосновывает необходимость ее осуществления в Казахстане.