Виктор Романюк

       Существует два основных аргумента в пользу децентрализации государственных функций:
1. Децентрализация полномочий по предоставлению государственных (финансируемых из бюджета) услуг повышает эффективность бюджетных расходов, поскольку приближает власть к населению, делает ее подотчетной избирателям, позволяет более полно учитывать предпочтения населения.
2. Децентрализация полномочий по формированию доходов бюджета позволяет более точно учесть специфику и состав налоговой (доходной) базы и таким образом обеспечить более высокую собираемость налогов и прочих доходов в бюджет.
       На первый взгляд, аргументы, относящиеся к децентрализации государственных расходных функций, кажутся более убедительными, чем аргументы, касающиеся децентрализации функций по мобилизации доходов. Действительно, приближение власти к налогоплательщику усиливает вероятность того, что потребности налогоплательщика будут более полно учтены, но это означает также и усиление вероятности предоставления налоговых льгот на индивидуальной основе, усиление стимулов по ослаблению налогового бремени на местных налогоплательщиков в надежде на получение межбюджетного трансферта или на экспорт налогового бремени.
       Однако аргументы, относящиеся к децентрализации расходных функций государства, также неоднозначны. Существует не так много государственных функций, которые могут быть исполнены непосредственно центральным аппаратом соответствующего государственного ведомства. Практически любая государственная функция – будь то предоставление услуг школьного образования, здравоохранения, охрана правопорядка, наблюдение за погодой и т.д., может исполняться либо территориальными подразделениями центральной власти, либо подразделениями региональных органов власти.
       Однозначно определить, произойдет ли рост затрат бюджетной системы в целом при передаче ответственности за исполнение некоторых государственных функций на места, невозможно, поскольку с одной стороны, управленческие расходы в разветвленных, многоуровневых иерархических системах могут быть чрезвычайно высокими, во всяком случае, не ниже, чем при «плоской» децентрализованной организации, а с другой стороны, в последнем случае возникает некоторое дублирование функций.
       В результате децентрализации полнота удовлетворения потребностей в бюджетных услугах может даже снизиться. Весь вопрос в том, какой параметр использовать в качестве меры удовлетворения потребностей – удовлетворение местных жителей или граждан всего государства в целом? Например, выиграет ли все государство в целом, если проведение призыва в армию будет передано региональным и местным администрациям, ориентированным не столько на достижение общегосударственных целей, сколько на удовлетворение желаний  своих избирателей? 
       С точки зрения эффективности предоставления государственных услуг оптимальная степень децентрализации для различных услуг может быть различной. Ответственность за исполнение тех функций, для которых важно соблюдение единых стандартов на всей территории страны, независимо от предпочтений местного населения (например, национальная оборона и обеспечение безопасности государства, денежная эмиссия, статистический учет, гидрометеорология),  необходимо закрепить за центральным уровнем власти и его территориальными подразделениями. Другие функции, ориентированные в основном на удовлетворение потребностей в социальных услугах и социальную защиту населения, разумнее передать на места.
       Однако и последнее утверждение является спорным. Действительно, регионы и территории, население которых в большей степени нуждается в социальной защите, как правило, и сами относятся к числу неблагополучных с точки зрения бюджетной обеспеченности и в меньшей степени способны предоставить такую защиту. Более того, некоторые социально значимые функции могут иметь разное значение с точки зрения всего государства в целом и с точки зрения местных властей. Например, обязательное двенадцатилетнее школьное образование может отвечать интересам всего государства в целом, однако противоречить интересам муниципального образования, у которого нет ни средств на содержание школы-двенадцатилетки, ни возможности обеспечить рабочие кадры, обладающие знанием иностранного языка в объеме программы средней школы или умеющие обращаться с компьютером. 
       Практически все социально значимые функции носят перераспределительный характер, то есть обеспечивают жителям независимо от уровня их доходов доступ к услугам определенного, гарантированного государством качества. Однако ответственность за исполнение перераспределительных функций не может быть целиком отдана на места, поскольку, как уже было сказано выше, именно на тех территориях, где потребность в социальной защите населения высока, ресурсы для перераспределения отсутствуют. Кроме того, предоставление всему населению страны услуг определенного, гарантированного государством качества, предполагает, что стандарты качества предоставления услуг разрабатываются в центре, а не на местах, и таким образом, государство так или иначе – в части выработки стандартов качества, нормативов, путем  территориального перераспределения средств – должно участвовать в предоставлении  социально-ориентированных услуг.
       Согласно вышесказанному, вопрос об оптимальной с точки зрения эффективности государственного управления степени децентрализации может решаться по-разному в зависимости от того, о каких именно функциях идет речь:
а) о функциях, связанных с мобилизацией доходов в бюджет;
б) о функциях, связанных с предоставлением бюджетных услуг.
       Кроме того, если речь идет о функциях, связанных с предоставлением бюджетных (государственных) услуг, то ответ на этот вопрос будет зависеть:
- от значимости функции (общегосударственная значимость, локальная значимость);
- от того, о каком именно аспекте ее предоставления идет речь: о нормативно-правовом регулировании, администрировании или финансовом обеспечении.
       Существует два основных подхода к оценке децентрализации: качественный и количественный. Измерение степени децентрализации с помощью качественной шкалы позволяет судить о том, в каком случае децентрализация слабее или сильнее, то есть  позволяет упорядочить сравниваемые объекты, при этом объектами для сравнения могут выступать как разные страны, так и одна  и та же страна на разных этапах своего развития. Количественный подход опирается на использование статистических показателей. На первый взгляд может показаться, что такой подход  дает более точные или надежные результаты, но на самом деле применение количественных оценок неизбежно упрощает картину и может создать ошибочное представление о реальной степени децентрализации государственных функций. Таким образом, при оценке децентрализации желательно использовать оба подхода.
       При определении степени децентрализации предоставления каждой конкретной государственной функции необходимо ответить на следующие три вопроса:
 1) какой уровень власти осуществляет нормативно-правовое регулирование соответствующей функции, в том числе, определяет требования к объему, качеству и доступности общественных услуг, натуральные и финансовые нормативы, уровень и структуру расходов;
 2) какой уровень власти выделяет финансовые средства, необходимые для предоставления услуги или исполнения государственной функции;
 3) какой уровень власти отвечает за исполнение государственной функции, предоставление населению соответствующих бюджетных услуг, обеспечивает выплату социальных пособий и т.д. за счет собственных средств или за счет трансферта, полученного от вышестоящего уровня власти.
       В отношении некоторых государственных функций все эти три вида полномочий могут и должны быть закреплены за одним уровнем власти. Примерами могут служить национальная оборона, обеспечение государственной безопасности, проведение государственной международной политики (закрепление за республиканским уровнем власти).
       В других случаях выработка единых стандартов и предоставление финансового обеспечения могут быть закреплены за центральным уровнем власти, а исполнение – за региональными или местными уровнями власти (децентрализация исполнения при централизации нормативно-правового регулирования и финансового обеспечения).
       Существуют государственные функции, нормативно-правовое регулирование которых осуществляет центральная власть, а  финансовое обеспечение и исполнение возлагается на региональные (местные) органы власти. Примером из практики Казахстана может служить социальная защита работников бюджетных учреждений.
       Хотя не существует единого количественного индекса, позволяющего адекватно измерить степень децентрализации полномочий и степень самостоятельности региональных органов власти, в данном исследовании предпринята попытка оценить различные аспекты децентрализации на основе анализа бюджетной статистики и нормативно-правовых актов Республики Казахстан. Полученные нами количественные оценки, на первый взгляд, свидетельствуют о достаточной степени децентрализации бюджетной системы, однако более глубокий качественный анализ показывает отсутствие реальной финансовой самостоятельности региональных бюджетов.
       Количественная оценка децентрализации расходов. Одним из показателей, по которым можно судить о степени децентрализации государственных функций, является доля конечных расходов (располагаемых ресурсов после передачи трансфертов) центрального, региональных и местных бюджетов в расходах бюджетной системы страны. В таблице 1 представлено распределение расходов по уровням бюджетной системы для Германии, Канады, США, России и Казахстана.

Таблица 1. Распределение расходов по уровням бюджетной системы*

       
       Расходы региональных бюджетов в Казахстане составляют 41,6%  от расходов общегосударственного бюджета, что выше, чем аналогичный показатель в Германии (38%), но ниже, чем в США (46%), Канаде (59%) и в России (45%).
       Хотя доля расходов региональных бюджетов является не самым лучшим показателем степени децентрализации, этот индикатор не требует наличия детальных данных и позволяет проводить межстрановые сравнения и оценивать динамику процессов децентрализации (Ebel and Yilmaz, 2002) /1/. Чтобы сравнить степень децентрализации расходов на исполнение отдельных государственных функций в Казахстане, можно воспользоваться следующей таблицей (Таблица 2).
      
Таблица 2. Распределение расходов на исполнение различных функций по уровням бюджетной системы в Республике Казахстан в 2002 г. (млн. тенге)*

Источник: Статистический бюллетень Министерства финансов РК – 2002, №12

       На основании данных, приведенных в таблице 2, можно сказать, что в Казахстане сильно децентрализовано финансирование услуг образования  и здравоохранения, а также расходов на культуру, спорт, туризм и информационное пространство. Согласно отчетам об исполнении бюджетов в Казахстане, расходы по статье «Жилищно-коммунальное хозяйство» финансируются только из местных бюджетов.
       При оценке степени децентрализации расходов необходимо иметь в виду следующее. Наличие права расходовать средства не всегда предполагает наличие права распоряжаться ими. Если расходы нижестоящих уровней жестко регламентированы законами, принятыми на вышестоящих уровнях власти, то даже при сильной децентрализации конечных расходов реальная самостоятельность у нижестоящих органов власти будет отсутствовать.
       Следует отметить, что данный количественный показатель отражает только децентрализацию предоставления услуг, ничего не сообщая о децентрализации нормативно-правового регулирования и финансирования (Davoodi и Zou, 1998) /2/.
       Качественная оценка степени децентрализации расходных полномочий. При четком разграничении предметов ведения (государственных функций) между уровнями власти, все три вида государственных полномочий, а именно, полномочия по нормативно-правовому регулированию, финансовому обеспечению и исполнению, оказываются закрепленными за каким-либо одним уровнем власти.
       Анализ действующего  разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы в Республике Казахстан показывает, что предметы ведения между уровнями власти разграничены нечетко, а также что фактическое исполнение функций не соответствует  закрепленному в Конституции Республики Казахстан и в действующем законодательстве. Обилие законов, регламентирующих исполнение функций, закрепленных за региональными органами государственной власти и органами местного управления, может служить признаком централизации. Однако если этих законов принято слишком много, и средств на их выполнение не хватает, то региональные и местные органы власти начинают сами выбирать, какие законы им исполнять, а какие нет, и чрезмерная регламентация превращается в свою противоположность.
       В Казахстане значительная часть расходов региональных бюджетов регламентируется республиканским законодательством. По приблизительным оценкам, около 30% расходов региональных бюджетов составляют расходы на исполнение законов и других нормативно-правовых актов, увеличивающих расходы нижестоящих бюджетов.
       Несмотря на значительную долю централизованно определенных направлений расходования в региональных бюджетах, можно утверждать, что в Казахстане решения о расходах бюджетных средств принимаются децентрализованно. Косвенным свидетельством этого могут служить различия в структуре расходов общегосударственного и регионльных бюджетов. Доля расходов на образование занимает от 8% до 32%  в структуре расходов региональных бюджетов, в то время как расходы по статье «Социальная политика» составляют от 3% до 16%. Доли расходов на поддержку экономики (статьи «Промышленность, энергетика и строительство», «Сельское хозяйство и рыболовство») в разных регионах и вовсе различаются в десятки раз, хотя в этом случае причина может заключаться не столько в  отличии политических предпочтений, сколько в разном экономическом профиле регионов. Кроме того, следует учитывать нечеткость действующей бюджетной классификации, позволяющей органам власти проводить одни и те же расходы по различным разделам бюджета. Тем не менее, данные отчетов об исполнении бюджетов несомненно свидетельствуют о разных приоритетах регионов в финансировании бюджетных функций и, следовательно, о децентрализации расходных полномочий.
       Децентрализация расходных полномочий далеко не всегда сопровождается децентрализацией полномочий по мобилизации доходов. Во всех странах расходы децентрализованы сильнее, чем доходы (Ebel and Yilmaz, 2002) /3/, и тому есть объективные причины. Децентрализация расходов позволяет дифференцировать предоставление услуг в соответствии с предпочтениями местных жителей, что особенно важно для такой страны, как Казахстан. В то же время дифференциация налогового бремени порождает проблему трансфертных цен, налоговую конкуренцию между территориями и другие нежелательные явления. Децентрализация расходных полномочий при незначительной децентрализации доходных источников характерна для стран с переходной экономикой (Bahl, 1999) /4/. Однако, существенным недостатком сочетания децентрализации расходов и централизации налоговых полномочий является нарушение связи между налоговым бременем и получаемыми бюджетными услугами.
       Количественная оценка степени децентрализации доходов
       Одним из показателей децентрализации доходов может служить доля доходов региональных и/или местных бюджетов (до передачи трансфертов) в доходах общегосударственного бюджета страны (Таблица 4).
      
Таблица 4. Распределение доходов (до передачи трансфертов) по уровням бюджетной системы*

Источник данных: 1."Government Finance Statistics Yearbook", IMF 1999.
2. Отчеты об исполнении бюджетов в РФ и РК (Минфин РФ, Агентство по статистике РК)
      
       Доля доходов региональных бюджетов в Казахстане составляет 37,4%, что выше, чем соответствующий показатель, рассчитанный для Германии (34%) и России (36,3%), но ниже аналогичных показателей для США (42%) и Канады (55%).
       Качественная оценка степени децентрализации доходов. В Казахстане большинство налогов регулируется центром. Даже если региональные органы власти имеют возможность регулировать ставку, доходы от таких налогов распределяются между уровнями власти в пропорции, устанавливаемой центром. Такое распределение налоговых полномочий свидетельствует о высокой степени централизации налоговой системы.
       Для измерения степени независимости региональных органов власти от вышестоящих бюджетов можно воспользоваться классификацией налоговых полномочий, разработанной ОЭСР (OECD, 1999) /5/. Эта классификация содержит следующие градации (полномочия перечислены в порядке снижения степени контроля региональных органов власти над доходными источниками):
1) региональные органы власти устанавливают налоговую ставку и налоговую базу;
2) региональные органы власти устанавливают только налоговую ставку;
3) региональные органы власти устанавливают только налоговую базу;
4) доходы, разделяемые на долевой основе:
4.1) пропорции разграничения доходов устанавливаются региональными органами власти;
4.2) пропорции разграничения доходов могут быть изменены только с согласия региональных властей;
4.3) пропорции разграничения доходов установлены в законодательстве и могут быть изменены центральным правительством в одностороннем порядке;
4.4) пропорции разграничения доходов устанавливаются центральным правительством ежегодно в законе о бюджете;
5) центральное правительство устанавливает ставку и базу налога.
       Если в структуре налоговых доходов преобладают налоги, отнесенные к категориям (1)-(3) и (4.1)-(4.2), региональные органы власти могут оказывать существенное влияние на налоговые доходы, в остальных случаях их налоговые полномочия незначительны.
       По некоторым налогам, по которым региональные органы власти устанавливают базу или ставку, действуют республиканские ограничения на максимальную ставку. Тем не менее, такие налоги мы относим к категории (1) (единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности) или (2), соответственно. Сложности возникли также при учете земельного налога, поскольку по казахстанской классификации этот налог является местным, ставки устанавливаются местными органами власти с учетом средних показателей, определенных центральным законодательством, однако распределение доходов по уровням бюджетной системы определяется законом о государственном бюджете.
       Анализ показывает, что степень независимости региональных бюджетов в РК значительно ниже, чем в других странах.
       Оценить степень самостоятельности региональных бюджетов можно и на основании доли собственных доходов региональных органов власти в структуре доходов соответствующих бюджетов: чем выше доля собственных доходов в структуре доходов региональных бюджетов, тем выше степень децентрализации.
       При отсутствии единого общепринятого метода измерения децентрализации различные подходы приводят к различным результатам (Ebel и Yilmaz, 2001), особенно для стран с переходной экономикой. Высокая степень агрегирования данных также может привести к переоценке степени децентрализации.
       Наиболее распространенными количественными показателями при оценке степени децентрализации являются доля расходов и доходов региональных бюджетов в доходах и расходах бюджетной системы страны. Значения этих показателей, рассчитанные для Казахстана, свидетельствуют о наличии существенной децентрализации расходных и доходных полномочий. Однако эти агрегированные показатели не учитывают ни степень самостоятельности региональных органов власти при выборе собственной политики расходов (доли собственных расходов в расходах региональных бюджетов), ни степени финансовой независимости (доли собственных доходов в доходах региональных бюджетов). На основании того, что доля несвязанных расходов составляет около 70%, а собственные доходы только 45% всех доходов региональных бюджетов, можно утверждать, что в Казахстане расходы децентрализованы значительно сильнее, чем доходы, что характерно для стран с переходной экономикой.
       Качественный анализ показывает, что нормативно-правовое регулирование большей части бюджетных функций осуществляется центром. Таким образом, роль центральных органов власти в предоставлении бюджетных услуг в Казахстане гораздо значительней, чем может показаться, судя по доле конечных расходов, исполняемых из центрального бюджета. Влияние центра на налоговую систему очень велико. По преобладающему большинству налогов база и ставка определяются центральным уровнем власти. Кроме того, значительная доля доходов региональных бюджетов (39%) поступает от регулирующих налогов, пропорции разделения которых между уровнями бюджетной системы также определяются центром. Таким образом, степень децентрализации в Казахстане оказывается значительно ниже, чем можно предположить, основываясь на доле расходов и доходов региональных бюджетов в бюджете государства.
       В настоящее время в Казахстане происходит инвентаризация расходных обязательств и доходных полномочий различных уровней власти, и хочется надеяться, что в результате реформ Казахстан станет действительно демократическим государством, в котором органы местного управления и самоуправления обладают существенными полномочиями по предоставлению услуг своим жителям и собственными доходами, достаточными для предоставления этих услуг.

// Теоретические и практические аспекты индустриально-инновационного развития РК: Международная научно-практическая конференция КазНУ им. Аль-Фараби. – Алматы: КазНУ, 2003

Автор: к.э.н. Романюк Виктор // Romanyuk Victor, Ph.D.

Аннотация
Статья раскрывает вопросы методического характера, относящиеся к оценке децентрализации государственного управления. Автор определяет основные показатели, которые применяются для качественной и количественной характеристике степени децентрализации.

Estimation of government decentralization effectiveness.
Annotation.
Article concludes research of government decentralization estimation’s methodological questions. Author determines the main parameters of qualitative and quantitative assumption of decentralization level.

1. Ebel, Robert D. and Serdar Yilmaz, 2001, “On the measurement and Impact of Fiscal Decentralization”. Article for the Symposium on Public Finance in Developing Countries: Essays in Honor of Richard M. Bird, Georgia State University, Atlanta
2. Davoodi, Hamid, and Heng-fu Zou, 1998, “Fiscal Decentralization and Economic Growth: A Cross-Country Study”, Journal of Urban Economics, 43, 244-257.
3. Ebel, Robert D. and Serdar Yilmaz, 2002, “Concept of Fiscal Decentralisation and Worldwide Overview”, World Bank, Washington, D.C.
4. Bahl, Roy W., 1999, “Fiscal Decentralization: Rules and Guidelines for Policy Design”, Proceedings of the Workshop on Municipal Development Finance, Inter-American Development Bank, Washington, DC
5. OECD, 1999, “Taxing Powers of State and Local Government”, OECD Tax Policy Studies, Paris