Виктор Романюк

    Децентрализация может осуществляться в различных формах. Одна из них - деконцентрация власти, когда в процессе перераспределения полномочий внутри системы государственной власти по иерархии, подразумевается передача функций управления от вышестоящих, центральных органов нижестоящим государственным структурам, не ослабляя при этом вертикальной иерархии системы государственной власти, оставляя нижестоящие государственные органы власти в подчинении центральных властей. При этом местные органы представляют собой региональные подразделения центральных органов управления и могут наделяться или не наделяться властными полномочиями в принятии самостоятельных решений.
    Вторая форма децентрализации - деволюция или передача полномочий от государственных органов управления автономно функционирующим и формируемым демократическим путем органам местного управления в определенных сферах, как правило, в системе предоставления коммунальных услуг населению, охраны правопорядка, некоторые области здравоохранения и образования. В этом случае независимые местные органы управления самостоятельно принимают решения относительно предоставления определенных общественных услуг населению и финансированию своей деятельности.
    Еще одной формой децентрализации называют делегирование, которое наблюдается в случаях наделения местных органов управления ответственностью за обеспечение населения общественными благами, но при этом они подконтрольны центральному правительству.
    Одной из форм децентрализации является прямая передача планирующих и исполнительных функций от институтов власти – организациям неправительственного сектора, так называемая дивестиция (divestment),  но это не является ни основной, ни важнейшей формой децентрализации, поскольку она не связана напрямую с деятельностью системы местного самоуправления.
    Целью деконцентрации является реформирование иерархического распределения функций между центральными и нецентральными органами управления. Государственные органы, в «деконцентрированном» состоянии, будучи рассредоточенными и находясь ближе к сфере своей деятельности, чем центральные органы, располагают большими возможностями для реализации административных задач, так как лучше знакомы с ситуацией на «местах». Процесс деконцентрации также называют «административной децентрализацией» (функциональной), так как деконцентрация касается административного аспекта управления.
    Под децентрализацией часто понимают процесс передачи полномочий и ответственности от центрального правительства местным государственным органам, однако такой процесс правильнее будет назвать деконцентрацией, и в настоящее время он осуществляется в Республике Казахстан. Однако при существующей системе местного государственного управления, когда местные исполнительные органы входят в единую систему государственных исполнительных органов, передача функций означает лишь передачу ответственности за выполнение и ничего более, а полномочия при этом остаются за вышестоящими органами власти.
    В процессе децентрализации должна происходить передача властных полномочий от правительства местным органам самоуправления, не зависящим от него политически, финансово и экономически, в этом и заключается основное отличие деконцентрации от децентрализации. 
    Суть деволюции в том, что она дает возможность (право) нижестоящим органам самоуправления принимать самостоятельные решения и вести автономное функционирование, вести самостоятельную финансовую и управленческую деятельность.
    Деволюция может быть эффективна в тех вопросах и сферах государственного управления, где не требуется проведение единой политики государством [17].
    В проекте Концепции децентрализации государственных функций в Республике Казахстан Агентство по стратегическому планированию выделяет две формы децентрализации государственных функций: деконцентрацию и деволюцию. Под деконцентрацией понимается процесс, в рамках которого функции управления передаются нижестоящим государственным органам в иерархической системе государственной власти, не ослабляя при этом вертикальной иерархии самой системы: нижестоящие государственные структуры остаются в вертикальном подчинении центральных властей [3].
    Деконцентрация касается административного аспекта управления и имеет своей целью реформирование иерархического распределения функций между центральными и нецентральными органами управления («административная децентрализация»). В то время как деволюция касается политической стороны («политическая децентрализация») и означает передачу права принятия решений органам местного самоуправления и гражданам или их выборным представителям. Осуществление этого права принятия решений представляет собой акт местного самоуправления.
    Деволюция означает предоставление прав органам самоуправления принимать решения и вести самостоятельную финансовую и управленческую деятельность. Деволюция предполагает, что местные органы самоуправления законодательно приобретают независимый статус, они рассматриваются как административный уровень, за которым правительство может осуществлять только опосредованный контроль. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
    Примером деволюции может служить опыт стран Центральной и Восточной Европы в осуществлении децентрализации, в частности можно привести пример Польши [14], где в 1990 г. был принят Закон «О местном самоуправлении», который ознаменовал первый шаг реформы местных органов власти. Далее, в 1997 г., была принята Конституция, которая провозгласила, что органы местного самоуправления обеспечивают децентрализацию государственной власти. В ней утверждается, что основной единицей местного самоуправления является муниципалитет, в то же время Закон «О местном самоуправлении» определяет и другие региональные уровни местного самоуправления. Конституция регулирует отношения между государственными администрациями и органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления являются юридическими лицами и имеют право на собственность. Предоставление коммунальных услуг для удовлетворения нужд местного населения полностью возложено на них. Государственные администрации также могут поручить органам местного самоуправления выполнение дополнительных задач.
    Децентрализацию как конкретный процесс, на наш взгляд, следует рассматривать с трех точек зрения:
      - децентрализация управления как передача больших полномочий и ответственности органам власти естественных муниципальных образований (города, поселки, аулы, деревни и пр.);
      - децентрализация управления как предоставление большей самостоятельности региональным органам власти и управления (областной уровень в Казахстане);
      - совокупность мер по реструктуризации системы государственного управления в республике для передачи части функций от центральных органов управления нижестоящим уровням.
    Децентрализация на уровне естественных муниципальных образований может происходить по различным направлениям. Первое направление – развитие бизнеса в сфере муниципальных услуг. Как правило, это делается на конкурсной основе с заключением договоров на определенный срок. У нас оно может получить широкое распространение в транспортном обслуживании населения. Бизнес также может развиваться и в сфере жилищно-коммунального хозяйства, в медицине и образовании.
    Второе направление – развитие сектора организаций некоммерческой направленности с передачей им отдельных муниципальных функций.  Это относится, прежде всего, к сфере оказания социальных услуг (помощь старикам, инвалидам, беженцам и вынужденным переселенцам, организация детского досуга и оздоровительных мероприятий и т.д.).
    Третье направление - развитие общественного самоуправления. Оно заключается в формировании в микрорайонах и отдельных поселениях органов территориального общественного самоуправления и передачи им функций по эксплуатации жилищного фонда, благоустройству территории и т.д. Аналогичное самоуправление населения широко распространено, например, в деятельности существующих повсеместно КСК, МЖК и кондоминиумов, гаражных и дачных обществ и т.п.
    Децентрализация управления в крупных городах является проблемой сложной, но принципиально решаемой. С этой целью следует разработать и реализовать городские программы децентрализации управления, а для этого сначала необходимо создать в структуре администрации специальное подразделение, которое следует подчинить акиму. Что касается общественного самоуправления, то значительную помощь в этом могли бы оказать депутаты городских маслихатов и ассоциации существующих советов самоуправления.
    С проблемой децентрализации управления на местах тесно связана проблема организации самого муниципального управления. В настоящее время оно построено по территориально-отраслевому принципу. Однако, если проанализировать управленческую структуру городских районов, то видно, что она практически аналогична городской. Хотя у территориальных органов муниципального управления сейчас четко просматривается лишь несколько основных функций: охрана правопорядка, медицинское обслуживание, общее среднее образование, социальная помощь, коммунальные услуги и благоустройство территории.
    При этом в процессе децентрализации две последние функции могут фактически перейти в сферу территориального общественного самоуправления. Что касается первых трех, то невысокая эффективность их реализации в настоящее время во многом определяется нерациональностью внутригородского районирования, т.к. границы между районами носят явно искусственный характер, т.к. не обусловлены объективными причинами. Часто получается так, что жителям одного района удобнее получить услугу в другом. Вероятно, мало что можно улучшить простым пересмотром границ между районами. Некоторые услуги должны носить общегородской характер, а структуру управления в районах необходимо упростить.
    Наше исследование посвящено вопросам децентрализации государственного управления и, соответственно, реформированию либо созданию систем местного управления, поэтому обратимся сразу к возможным моделям в этой сфере.
    Реформа системы местного самоуправления это важная часть более общей трансформации системы. Теоретически, для создания действенного режима самоуправления можно применить как минимум два базовых варианта [10].
    Первый из них с самого начала основан на национальном законодательном процессе. В соответствии с этим подходом, одновременно с созданием структуры формируются процедуры, основанные на новых принципах и институтах. Законодательное собрание принимает основные законы о разделении власти на каждом уровне правительства. Этот подготовительный период как правило, довольно ограничен из-за вакуума законной власти; бывшие государственные институты и госслужащие не будут помогать введению новой системы, которая поставит под угрозу их собственное положение, поэтому выборы должны проводиться в кратчайшие возможные сроки для того, чтобы создать полноправные новые структуры, наделенные всеми законными полномочиями. После этого парламент может продолжать разрабатывать, дополнять и улучшать компоненты и механизмы системы.
    Вторая, более теоретическая модель заключается в том, что после определенного политического вакуума или принятого обществом промежуточного периода, проводятся выборы в соответствии с демократическими правилами, принятыми бывшим парламентом, а после этого вновь избранный парламент устанавливает распределение власти между учреждениями и службами, типичными для демократических систем. По этому сценарию начало развития местного самоуправления идет в соответствии с последовательными, законными процессами. Первым шагом является принятие нормативных актов о местных выборах и о базовой структуре местного самоуправления. После демократического создания местных органов власти, парламент, муниципалитеты и другие органы власти способствуют дальнейшему развитию других компонентов предполагаемой системы.
    Первая модель является более логичной с политической точки зрения, поскольку в ней с самого начала смены властных структур рассматриваются вопросы легитимности.
    По второй модели начальный ход событий очень сильно зависит от политической обстановки, личности лидеров страны, и т.п., и в результате нет никаких гарантий успешного осуществления реформ. Однако, по окончании первого, довольно опасного этапа (т.е. принятия норм, регулирующих действительно свободные выборы, бывшим, недемократическим парламентом), шансы систематического развития выглядят лучше. Выделяются общие вопросы базового законодательства, необходимые для создания демократического местного самоуправления:
    - изменения в конституции (принятие новой конституции или кардинальные изменения в существующей);
    - законы о местном самоуправлении, последовательно систематизирующие основные правила и нормы новой системы, в том числе такие аспекты как описание структуры и регулирование деятельности;
    - законы о свободных местных выборах, определяющие систему и процесс их осуществления.
    Следующая группа общих правовых вопросов определяет рамки полномочий местных органов власти:
    - законы о государственных и муниципальных служащих;
    - законы о полномочиях и обязанностях органов государственного управления на всех уровнях;
    - законы об изменении прав собственности.
    Также, основное законодательство должно определять отдельные системные вопросы, к которым, в частности, относятся:
    - статус столичного города;
    - регулирование финансовой деятельности местных органов власти.
    Помимо изменений в законодательстве, необходимы и кадровые реформы.
    Основные теоретические вопросы реформирования структуры местного управления направлены на следующие проблемы, выбранные здесь для сравнения:
а) тип основных подразделений;
б) звенья административных структур;
в) внутренняя структура муниципалитетов;
г) элементы изменений, находящиеся в состоянии развития, такие как формирование сфер ответственности и финансовое управление.
    Рассмотрим их более подробно.
    Эффективность основных государственных подразделений зависит от размеров муниципальных образований [9]. Крупные подразделения лучше используют мощности системы для эффективного обеспечения коммунальных служб. В небольших подразделениях создается больше возможностей для непосредственного участия граждан в процессе управления, поэтому общественные нужды более четко определены.
    В соответствии с этой классификацией различают интегрированные и неинтегрированные системы унитарных государств Западной Европы. В интегрированных системах размеры местных подразделений выравниваются под предположительные оптимальные размеры для эффективной деятельности коммунальных служб (как, например, в англосаксонской и скандинавской системах). В неинтегрированных моделях местная автономия и структура предоставления коммунальных услуг разделены. При этом продолжают существовать многие небольшие государственные подразделения, но, в крайнем случае, в каждом населенном пункте есть свои собственные муниципалитеты, а общие предметы ведения осуществляются с помощью интегрированных учреждений. Такая традиция существует во Франции и большинстве стран Средиземноморья.
    Точно так же можно классифицировать системы центрально-европейских стран, переживающих переходный период. Выбор модели странами основывается на решениях, принятых в ходе трансформации. Однако, следует учитывать и их возможные последствия; такой выбор может привести к серьезным расхождениям в будущем и поэтому очень важен с точки зрения системного сравнения.
    Следующим вопросом является число, функции и взаимоотношения звеньев местных органов власти. Этот вопрос наиболее широко обсуждался в странах Восточной и Центральной Европы в течение 90-х годов ХХ века. Большинство из них выбрали радикальные решения, то есть отказались от среднего звена. Впоследствии в некоторых из стран это решение было в какой-то мере подкорректировано. Реальные отношения и механизмы работы этих звеньев предлагается рассмотреть на основе предпринятых политических шагов и решений.
    Основные внутренние организационные вопросы касаются отношений между:
- выборными представительными органами (советами) и государственными органами;
- мэром и представительным органом;
- мэром и руководителем государственной администрации.
    В ходе трансформации государственного управления в Центральной Европе подходы к решению этого вопроса были разными. Кое-где были заменены государственные служащие, занимавшие влиятельные должности. Бывшие представители, руководители и чиновники мешали проведению более радикальных изменений в рамках новой демократической системы. Проведение реформ оставалось крайне необходимым, но принятые планы трансформации были постепенными (что, очевидно и характерно для процесса перехода, в отличие от революции). Таким образом, довольно часто бывшие местные чиновники и сотрудники сохраняли свои должности в этих странах до начала 90-х годов прошлого столетия.
    Что касается партийной политики, то независимые кандидаты (часто бывшие коммунисты) обычно побеждали на выборах в мэрии и советы в небольших населенных пунктах; различные партии более сильно влияли на исход выборов в крупных населенных пунктах. Служащих эти политические баталии затрагивали меньше, чем работников местных советов, но профессиональные руководители, такие, как главы исполнительной власти, встречали сильное недоверие, поскольку работали еще в прежней системе. В некоторых странах возникали пагубные политические конфликты на государственном уровне, что затрудняло работу сотрудников и руководителей местных органов власти после выборов.
    Наиболее важным элементом реформы государственной власти является создание структур местного самоуправления. Это влечет за собой восстановление основных стандартизированных и административных единиц. В ситуации tabula rasa решение выбрать какую-либо из основных моделей таких структур было относительно независимым.
    С точки зрения эффективности предоставления государственных услуг оптимальная степень децентрализации для различных услуг может быть различной. Ответственность за исполнение тех функций, для которых важно соблюдение единых стандартов на всей территории страны, независимо от предпочтений местного населения (например, национальная оборона и обеспечение безопасности государства, денежная эмиссия, статистический учет, гидрометеорология),  необходимо закрепить за центральным уровнем власти и его территориальными подразделениями. Другие функции, ориентированные в основном на удовлетворение потребностей в социальных услугах и социальную защиту населения, разумнее передать на места.
    Однако последнее утверждение может вызвать возражения. Действительно, регионы и территории, население которых в большей степени нуждается в социальной защите, как правило, и сами относятся к числу неблагополучных с точки зрения бюджетной обеспеченности и в меньшей степени способны предоставить такую защиту.
    Кроме того, некоторые социально значимые функции могут иметь разное значение с точки зрения всего государства в целом и с точки зрения местных властей. Например, обязательное двенадцатилетнее школьное образование может отвечать интересам всего государства в целом, однако противоречить интересам муниципального образования, у которого нет ни средств на содержание школы-двенадцатилетки, ни потребности в рабочих кадрах, обладающих знанием иностранного языка в объеме программы средней школы или умеющих обращаться с компьютером. 
    Необходимо признать, что практически все социально значимые функции носят перераспределительный характер, то есть  обеспечивают жителям независимо от уровня их доходов доступ к услугам определенного, гарантированного государством качества. Однако ответственность за исполнение перераспределительных функций не может быть целиком отдана на места, поскольку, как уже было сказано выше, именно на тех территориях, где потребность в социальной защите населения высока, ресурсы для перераспределения отсутствуют.
    Кроме того, предоставление всему населению страны услуг определенного, гарантированного государством качества, предполагает, что стандарты качества предоставления услуг разрабатываются в центре, а не на местах, и таким образом, государство так или иначе – в части выработки стандартов качества, нормативов, путем  территориального перераспределения средств – должно участвовать в предоставлении  социально-ориентированных услуг.
    Итак, вопрос об оптимальной степени децентрализации с точки зрения эффективности государственного управления может решаться по-разному в зависимости от того, о каких именно функциях идет речь:
1) о функциях, связанных с мобилизацией доходов в бюджет;
2) о функциях, связанных с предоставлением бюджетных услуг.
    Кроме того, если речь идет о функциях, связанных с предоставлением бюджетных (государственных) услуг, то ответ на этот вопрос будет зависеть:
- от значимости функции (общегосударственная или локальная значимость);
- от того, о каком именно аспекте ее предоставления идет речь: о нормативно-правовом регулировании, администрировании или финансовом обеспечении.
    Один из основных вопросов о необходимости децентрализации может быть сформулирован так: является ли децентрализованная система управления более эффективной, чем централизованная? Поскольку речь идет о системе государственного управления, то вопрос можно переформулировать следующим образом: обеспечивает ли при фиксированном объеме бюджетных ресурсов децентрализованная система более полное удовлетворение потребностей получателей бюджетных услуг, чем централизованная?
    Существует два основных аргумента в пользу децентрализации государственных функций:
- децентрализация полномочий по предоставлению государственных (бюджетных) услуг повышает эффективность бюджетных расходов, поскольку приближает власть к населению, делает ее подотчетной избирателям, позволяет более полно учитывать предпочтения населения;
- децентрализация полномочий по формированию доходов бюджета позволяет более точно учесть специфику и состав налоговой (доходной) базы и тем самым обеспечить более высокую собираемость налогов и прочих доходов в бюджет.
    На первый взгляд, аргументы, относящиеся к децентрализации государственных расходных функций, кажутся более убедительными, чем аргументы, касающиеся децентрализации функций по мобилизации доходов.  Действительно, приближение власти к налогоплательщику усиливает вероятность того, что потребности налогоплательщика будут более полно учтены, но это означает также и усиление вероятности предоставления налоговых льгот на индивидуальной основе, усиление стимулов по ослаблению налогового бремени на местных налогоплательщиков в надежде на получение межбюджетного трансферта или на экспорт налогового бремени.
    На самом деле и аргументы, относящиеся к децентрализации расходных функций государства, также неоднозначны. Действительно, всегда ли эффективно с точки зрения государственного управления как можно более полно учитывать местные особенности и предпочтения населения?
    Существует не так много государственных функций, которые могут быть исполнены непосредственно центральным аппаратом соответствующего государственного ведомства. Практически любая государственная функция – будь то предоставление услуг школьного образования, здравоохранения, охрана правопорядка, наблюдение за погодой и т.д., может исполняться либо территориальными подразделениями центральной власти, либо подразделениями субрегиональных органов власти [16].
    Когда мы говорим о децентрализации какой-либо государственной функции в результате реформ, речь идет именно о передаче ответственности за ее исполнение от территориальных подразделений центральной власти органам публичной власти на местах (регионам, муниципалитетам), что на практике может принимать форму переподчинения территориальных органов центральной власти субрегиональным выборным органам.
    Таким образом, децентрализация может осуществляться в различных формах, отличающихся между собой объемом предоставляемой свободы действий и самостоятельности в принятии решений местным органам управления. В качестве основных выделяют две формы децентрализации государственных функций: деконцентрацию и деволюцию.
    В качестве конкретного процесса децентрализацию следует рассматривать с трех точек зрения: 1) децентрализация управления как передача больших полномочий и ответственности органам власти естественных муниципальных образований (города, поселки, аулы, деревни и пр.); 2) децентрализация управления как предоставление большей самостоятельности региональным органам власти и управления (областной уровень в Казахстане); 3) совокупность мер по реструктуризации системы государственного управления в республике для передачи части функций от центральных органов управления нижестоящим уровням.
    В результате анализа, мы можем назвать типичными чертами процесса децентрализации, протекавшего в различных странах, или общими элементы реформ системы государственного управления следующие:
- особое внимание органам базового уровня (муниципалитеты или интегрированные единицы);
- демократическая внутренняя схема;
- появление альтернативных форм предоставления услуг;
- финансовая и налоговая реформа на территориальном уровне.

Автор: к.э.н. Романюк Виктор // Romanyuk Victor, Ph.D.