Виктор Романюк

    Исследователи [21; 29; 37] выделяют несколько условий, необходимых для эффективной децентрализации государственного управления:
- наличие выборного органа (совета) местного управления – таким образом, население получит возможность выражать свои предпочтения и влиять на принимаемые решения, а также реально требовать отчетности от органов местного самоуправления;
- первые лица местных органов власти должны назначаться выборными органами местного управления или избираться из их числа – в тех случаях, когда они назначаются вышестоящими уровнями управления, может нарушиться последовательность реализации программ развития муниципального образования;
- предоставление определенной свободы местным органам власти в местном налогообложении – когда все поступления в местный бюджет представляют собой перечисления из центрального или вышестоящего бюджета, то реально получается, что центральное правительство определяет размер местного бюджета;
- органы местного самоуправления должны получить значительную свободу в распределении средств бюджетов – только тогда они смогут эффективно выполнять свои первоочередные функции в удовлетворении общественных потребностей;
- также местным органам необходимы полномочия в определении степени и/или уровня предоставляемых услуг – ведь практически во всех странах экономические возможности регионов и муниципальных образований значительно разнятся, так же, как и уровень жизни населения, соответственно, обеспечение абсолютно одинакового уровня социальных или коммунальных услуг практически невозможно;
- местные органы должны получить адекватную возможность налогового администрирования, с тем, чтобы аккумулировать необходимые объемы источников поступлений;
- местные органы управления должны иметь возможность использования других источников финансирования – местные займы на финансовых рынках в различных видах.
    Деятельность местного управления должна осуществляться в системной согласованности с центральным правительством – т.е. необходимо определение и закрепление складывающихся отношений в политической, конституционной и законодательной, а также в финансовой сферах.
    Функциональные вопросы децентрализации можно анализировать с двух точек зрения. Одна основывается на законодательном регулировании, в том числе делегирование полномочий различным территориальным организациям. Вторая - рассматривает процесс решения вопросов местного значения.
    Делегирование ответственности за решение местных задач основывается на том, что государством отдается предпочтение тем системам управления, которые выступают поставщиками услуг на базовом уровне. Верхнее звено местных органов власти, (если такое существует), выполняет вспомогательные функции. Распределение функциональных обязанностей необходимо устанавливать в самом начале, только в таком случае  функции уровней не будут дублироваться, и распределение работы будет подчинено принципам рациональности в обеспечении услуг. Эта базовая концепция соответствует западноевропейской традиции [24].
    Однако на практике выявление роли территориальных административных единиц с широкими полномочиями вызывает определенные трудности. Во многих странах Восточной Европы и Балтии (кроме Латвии) административные управления с широкими полномочиями продолжают работать или работали раньше на прежнем этапе переходного периода. Чем больше полномочий делегируется государственным администрациям, тем меньше функций остается в руках местных органов власти.
    Уязвимость органов местного самоуправления можно снизить посредством последовательного и систематического уточнения правовых взаимоотношений между центральными, региональными и местными органами власти. Для того, чтобы местные органы власти работали эффективно, они должны получить право проводить местные инициативы и мероприятия самоуправления. В странах бывшего СССР такой тип местной демократии, основанной на передаче государственной власти и собственности местным органам власти, а также создание стабильной законодательной базы их независимости были заложены в основу новой философии политической власти. На самом деле, во многих случаях децентрализация в регионе существует только на бумаге.
    Процесс решения вопросов и, соответственно, взаимоотношения между органами власти разных уровней во многом зависят от типа системы местного самоуправления – централизованной, децентрализованной или смешанной. Например, в Украине отношения между органами власти развиваются на основе делегирования полномочий. Органы государственной власти не могут контролировать или лимитировать спектр решений местных органов власти, они могут контролировать только их законность. Таким образом, органы государственной власти Украины могут приостанавливать решения, считающиеся незаконными, то есть, наделены правовыми полномочиями.
    Другие страны приняли законы, в соответствии с которыми президент непосредственно назначает глав местных администраций с учетом или даже без учета официального согласия местных советов. Например, государственная политика, направленная на укрепление «вертикали власти» в Белоруссии, Казахстане, Таджикистане и Кыргызстане, способствует верховенству главы государства при назначении представителей исполнительной власти, что ограничивает независимость и полномочия выборных местных представительных органов.
    В вопросе определения роли, сотрудничества и правовых гарантий местных органов власти можно выделить два варианта.
    В первом случае административные органы выполняют исключительно государственные административные функции, такие как наблюдение, контроль за соблюдением законности, представительство центрального правительства и реализация его инициатив, координация работы органов центрального подчинения с особыми полномочиями, и т.д. В данном случае политические факторы предопределяют ход процесса децентрализации, как будет показано нами ниже. Такие модели представлены в Эстонии, Венгрии и Словении.
    В другом варианте административные органы отвечают за выполнение местных или региональных функций, придерживаясь западных традиций. Например, содержание и развитие средних школ, ответственность за здравоохранение и социальное обеспечение детей, и т.д., находятся в ведении таких административных органов. Здесь основой децентрализации принимаются факторы экономические, что достаточно редко встречается в исследуемых странах. Так обстоят дела в Чехии, Литве и Словакии.
    К отличительным характеристикам этих типов органов власти можно отнести следующие. Во-первых, в связи с масштабами выполняемых ими функций они должны принимать участие в принятии решений, однако, в их составе нет выборного совещательного органа, который мог бы принимать или узаконивать такие решения. Во-вторых, у них есть собственные бюджеты, включая структуру доходов и расходов, определенную решениями о финансовой политике. В-третьих, помимо функций, перечисленных выше, эти органы выполняют и строго административные задачи.
    В любом случае, их объединяет общая черта: на уровне районов или регионов обязательные объединения местных органов власти формируют параллельные территориальные органы. Выбор системы такого типа объясняется стремлением защитить автономию на базовом уровне. Такая основа была принята в странах, придерживающихся более традиционных моделей, например в Венгрии. Здесь окружные органы власти были сохранены, но государственные административные функции были делегированы отдельным окружным административным органам.
    И все же, новые структуры можно классифицировать скорее исходя из ориентации реформ, чем на основе определения категорий, к которым принадлежат страны из рассматриваемой группы. К примеру, Польша недавно отменила свои административные органы, заменив их выборными органами местного самоуправления. В Чехии также была принята похожая реформа, которая проводится с начала 2000 года.
    В этих системах регулирование развивается скорее в направлении внутригосударственных отношений, чем в сторону формального определения иерархической структуры. Это выявляется в результате анализа изменений в системах управления коммунальными службами и в финансовых механизмах, который представлен в предыдущем параграфе.
    Степень правовой защищенности местных органов власти непосредственно связана с системой местной государственной администрации, принятой в стране. В случаях, когда деятельность органов местного самоуправления основывается на принципах административной децентрализации, правовые гарантии соблюдаются в большей степени, в то время, как странах с полностью централизованной системой эти гарантии остаются в основном формальными. В числе правовых гарантий защиты интересов местных общин с помощью соответственных учреждений местной власти следует отметить [28]: 1) признание принципов местной автономии и децентрализации общественных услуг на основе конституционных норм и других правил; 2) гарантии полномочий местных органов власти; 3) наделение местных общин компетенциями и ответственностью для управления данной территорией; 4) право защищать свои законные права в суде; 5) обеспечение адекватных финансовых ресурсов для осуществления полномочий, предоставленных местным органам власти; 6) защита территориальных границ местных общин, которая предполагает участие общественности в решениях о любых территориальных изменениях. Следует подчеркнуть, что большинство этих гарантий предусмотрено законодательством различных стран СНГ – либо в конституции, либо в специальных законодательных актах. Однако, их практическая реализация пока далека от совершенства.
    В процессе претворения законодательных положений в жизнь в различных странах возникали и противоречия. С одной стороны, как это часто случается, законодательство предписывает местным органам власти больше задач, чем они могут реально выполнить. С другой стороны, местные органы власти направляют средства на решение задач, которые являются прерогативой государства, но не решаются надлежащим образом. Например, это может происходить в правоохранительной сфере.
    С точки зрения экономической эффективности, бюджеты местных органов власти в странах переходного типа (особенно небольших по размеру – Эстония, Словакия, Словения), как правило, невелики по размеру и не могут позволить себе обеспечивать среднее образование или построить собственные дома престарелых. Поэтому во многих сельских районах одну школу и один дом престарелых могут содержать несколько местных органов власти. Также следует учитывать, что, если в стране наблюдается относительно невысокая плотность населения, то районы с небольшим населением могут иметь территорию со значительной площадью. В таких случаях, некоторые из существующих медицинских (районных больниц) и образовательных учреждений могли бы обслуживать даже более крупные районы, чем в среднем по стране.
    Важным принципом при разграничении задач между разными уровнями власти является необходимость поддержания постоянного уровня качества услуг в стране. Зачастую фонды на содержание приютов и оказание социальной помощи населению, зарплата работников социальной сферы поступают из государственного бюджета, хотя было бы гораздо выгоднее передать эти платежи в ведение муниципального финансирования, где расходы на выплату зарплаты и количество персонала можно регулировать в рамках местных бюджетов. Если задачей является обеспечение единой государственной системы услуг, то суммы средств на социальную поддержку должны распределяться пропорционально количеству людей, которые нуждаются в такой помощи.
    Несмотря на то, что во многих странах бывшего Советского Союза существует разграничение между совещательными и исполнительными компетенциями органов местного самоуправления, местные исполнительные органы часто испытывают нечто вроде двойного или даже тройного подчинения – то есть, подчинения юрисдикции соответственных местных (муниципальных, городских, общинных) советов относительно выполнения решений центральным либо региональным органам управления. Иногда эти каналы «функционального взаимодействия» усложняются из-за того, что центральные органы управления передают полномочия без обеспечения финансовыми средствами, необходимыми для выполнения поставленных задач. Таким образом, взаимоотношения между органами местного государственного управления и центральным правительством в большей степени характеризуются подчиненностью, чем взаимным сотрудничеством.
    Кроме того, одним из наиболее распространенных наследий бывшего советского режим является принцип демократического централизма, который широко применяется в Беларуси, Таджикистане и ряде других стран бывшего СССР. Этот централизм сохраняется, поскольку законодатели боятся или не хотят делегировать местным органам власти исключительные полномочия по некоторым вопросам. Вне всякого сомнения, если местные исполнительные органы структурно отделены от местных советов или иерархически подчинены другим органам власти, местное самоуправление в полном смысле не существует.
    Управление в любой сфере государственной деятельности требует четкого определения собственности. Эта точка зрения признается многими исследователями как основная концепция трансформации органов местного самоуправления в странах бывшего социалистического лагеря. Сложности вызывает тот факт, что практически все общественные блага и имущество были монополизированы ранее государственными и партийными органами. Также, на первых этапах оказывается необходимым провести различия между компетенциями местных и государственных органов власти в сфере управления этой собственностью.
    При трансформировании местных органов власти государственное имущество следует рассматривать как общественную собственность, управление и содержание которой должно быть представлено как социально важный бизнес, как источник доходов, необходимый для удовлетворения общественных потребностей. Реорганизация собственности органов местного самоуправления может быть формально разделена на два этапа [29]: а) разделение муниципальной и государственной собственности; б) распределение собственности между различными субъектами местного самоуправления: регионами, районами, городами и общинами. Второй этап представляется нам гораздо сложнее первого, поскольку эффективная передача собственности в юрисдикцию местных органов власти требует последовательной стратегии осуществления.
    Благодаря четкому решению вопроса о собственности, местные органы получают возможность эффективнее реагировать на разнообразные интересы местных общин, что подтверждает обоснованность существования органов местного самоуправления. Благодаря близости к населению, местные органы власти могут лучше всего предоставить услуги на местном уровне.
    Муниципальные власти обычно лучше осведомлены о нуждах граждан и  потребителей, чем центральные министерства, поэтому уровень их услуг населению обычно считается более эффективным и менее дорогостоящим для местных жителей. Наиболее ощутимой мерой эффективности и оперативности муниципальных органов власти является их способность предоставлять базовые услуги. Для населения одним из важнейших критериев оценки эффективности действий местных органов власти является качество и доступность коммунальных услуг. По этим причинам максимально эффективное обеспечение местных коммунальных услуг может больше, чем что-либо другое, помочь укрепить автономию местных органов власти.
    Общественное доверие к демократическому процессу также будет возрастать, если местные органы власти получат больше полномочий и финансовых средств, поскольку на местном уровне у населения существует больше возможностей повлиять на политику, тесно связанную с их повседневными бытовыми нуждами.
    Механизмы предоставления различных общественных услуг – интересная тема для исследования. Например, почти во всех странах бывшего Советского Союза здравоохранение не полностью гарантируется государством, и, в то же время, его обеспечение не передано местным органам власти. Почти все пациенты платят за медицинские услуги непосредственно, а не путем выплаты налогов на содержание государственных служб. В области образования местным органам власти, как правило, не хватает необходимых средств для надлежащего содержания местных школ или приобретения нужного количества книг, учебных пособий или спортивного инвентаря. В результате этого школьные советы часто принимают самостоятельные решения о том, какие «налоги» должны платить родители. В некоторых странах центральные правительства определили, что все социальные льготы и зарплаты учителей и других сотрудников образования должны выплачиваться из местных бюджетов, хотя такая политика создает огромные проблемы с поиском необходимых средств на местном уровне для содержания общественных школ.
    В международной практике разграничение полномочий между уровнями управления, а также определение соответствия закрепления функции за тем или иным уровнем управления базируется на следующих ключевых принципах [33]:
- принцип территориального соответствия: предоставление той или иной услуги населению (соответственно, выполнение функции) должно закрепляться за тем уровнем управления, территория которого охватывает всех возможных потребителей данной услуги;
- принцип экономии от масштаба: предоставление услуги должно закрепляться за тем уровнем управления, который может наиболее эффективно их обеспечить;
- принцип субсидиарности: определенная функция должна закрепляться за органами управления, максимально приближенными к потребителям данной услуги.
    Хотя в некоторых из стран СНГ приняты законы, регулирующие процесс децентрализации общественных услуг, понимание того, как это выполнить на практике, невелико, если судить по имеющимся результатам. Технически многие услуги можно предоставлять на местном уровне, но на практике возникает путаница по поводу того, кто за что отвечает, и реформаторы часто не знают, какие критерии использовать для разделения общественных услуг на местные, региональные и национальные (таблица 4).
   
Таблица 4 - Типичное распределение ответственности между уровнями управления

    Например, водоснабжение, организация общественного транспорта, дошкольное обучение и погребальные услуги относятся к сфере местных интересов и, соответственно, должны предоставляться местными органами власти без вмешательства государства. Потребители данных услуг – местные жители наиболее эффективно могут оценить эффективность их предоставления.
    Что касается обеспечения общественного порядка, здравоохранения, среднего и высшего образования и телекоммуникаций, то эти вопросы превышают местную компетенцию и их предоставление требует значительных расходов, поэтому есть основания предполагать, что за их решение должны отвечать региональные и национальные органы. В Узбекистане, например, поскольку государство гарантирует всеобщее бесплатное образование, все вопросы, связанные с образованием, находятся в исключительной компетенции государства и в этой связи только государственные органы могут открывать, закрывать или реорганизовывать образовательные учреждения разных уровней. Однако это касается только тех услуг, которые предусмотрены в Конституции.
    Принципы деятельности местных органов государственной власти, как указано выше, включают в себя право владеть определенным имуществом и проявлять инициативу по всем вопросам управления местными делами, включая право распоряжаться собственными финансами в соответствии с законом. Ограниченность практических масштабов местной финансовой автономии решительно снижает возможности местных органов власти, ставя их в зависимость от благожелательности региональных органов и центральной администрации. Финансирование местных органов – один из самых сложных вопросов в программе децентрализации, особенно в странах СНГ.
    Финансовая автономия встречает постоянные препятствия в этих странах из-за того, что различные положения национального законодательства позволяют сотрудникам центрального правительства напрямую вмешиваться в выполнение самых основных функций местных органов власти. Существует внутренняя взаимосвязь между степенью децентрализации компетенций и финансовой автономией, предоставляемой местным органам власти.
    Местные бюджеты в этих странах, как правило, не самостоятельны и местные органы власти в высшей степени зависят от государственных ассигнований, субвенций и других финансовых вливаний из региональных или государственных бюджетов. Ассигнования центрального правительства местным органам власти имеют большое значение. Однако, тот факт, что в среднем только 10 % доходов местных органов власти поступает от местных налогов и выплат в местные бюджеты, является основным вопросом и предметом беспокойства местных органов власти в большинстве стран содружества [74].
    Существующие трудности в области финансирования связаны с ограниченными возможностями местных органов власти выполнять финансовые обязанности и оперировать адекватными бюджетами в трансформирующихся странах. На самом деле, эти трудности стали реальной угрозой политическим реформам в СНГ. Тщательный анализ всех этих трудностей позволил выявить следующие типичные черты:
- нестабильность и запутанность законодательства в финансовой сфере;
- финансовая и административная зависимость от регионального и государственного бюджетов;
- недостаток профессиональных знаний и навыков, необходимых для управления, контроля и оценки местных финансов;
- отсутствие системы стимулирования для местных органов власти, нацеленной на достижение максимальной финансовой автономии;
- практическое отсутствие технической поддержки, необходимой для модернизации и расширения возможностей местных органов власти коммуникации с населением;
- дробление муниципальных образований и, соответственно, местных органов власти, что усложняет взаимоотношения между национальным правительством и местными органами власти, которые обычно слишком малы, чтобы эффективно предоставлять все местные услуги на местном уровне.
    Процесс реформы местного финансирования включает в себя больше, чем формальное создание новых организаций. Он является частью эволюционного развития рынка коммунальных услуг, который реагирует на экономические и социальные обстоятельства. Однако необходимо сравнивать не только нормативные характеристики, но и финансовую политику.
    Что касается системы финансового регулирования, то в некоторых странах были осуществлены значительные изменения, например, только в Венгрии финансовая реформа была проведена перед структурными изменениями. Однако во многих странах принятие таких норм последовало за основными реформами. Следует особо подчеркнуть два момента.
    Первый - это возрастающая роль налогов в структуре доходов местных бюджетов [75]. Самостоятельные источники дохода играют большую роль в определении потенциальных возможностей различных органов местного самоуправления. Налогообложение является инструментом для стимулирования регионального экономического развития. С этой точки зрения местные стратегии могут способствовать курсу стабилизации. Однако наряду с этим существует опасность того, что налогообложение предпринимательских видов деятельности будет противоречить гарантиям всеобщих и равных рыночных условий, требуемых, к примеру, Европейским Союзом. Кроме того, между муниципалитетами с разными потенциальными возможностями возникает все больше различий. Разумеется, расчет и распределение этих ресурсов среди муниципалитетов не одинаковы.
    Второе явление - изменение характера участия государства. Часто вводится система дотаций, заменяющая субсидии. В основном нормативные положения принимаются парламентом, что ограничивает принятие индивидуальных совещательных решений [22]. Органы местного самоуправления должны обращаться с заявлением об оказании помощи в установленном порядке, решение принимается демократическим путем. Наряду с общими дотациями, вводятся также и специальные дотации для особых целей.
    В большинстве случаев налоговые поступления играют значительную роль и их значение все повышается. Тем не менее, нельзя пренебрегать уравнительной функцией государственных дотаций, обусловленной огромными различиями среди муниципалитетов. Разумеется, возрастающие масштабы государственных дотаций ведут к росту дефицита государственного бюджета. С этой точки зрения, тенденции финансовой политики к ограничению участия государства в местном финансировании получают все большее признание. Однако различия в местных условиях также возрастают, что приводит к негативным последствиям для развития местного самоуправления в переходный период.
    На основе вышеизложенного нами предлагается отразить существующие взаимосвязи между основными этапами процесса децентрализации в соответствии с рисунком 3.
    Определяющую роль в проведении преобразований в системе государственного управления играют политические факторы, в основе которых лежит само государственное устройство, выбранные направления развития страны, интересы правящих кругов и т.п. Политические факторы будут определять базовые процессы децентрализации государственного управления – передачу функций государственного управления и делегирование полномочий.        
       
    Рисунок 3 - Функциональные аспекты децентрализации
   
    То есть, определение будущих полномочий органов местного самоуправления, примерная их организационная структура, оказание поддержки инициатив в этом направлении либо, напротив, противодействие со стороны правительства  - все эти аспекты относятся к политической сфере, где распределяются сферы влияния между заинтересованными группами.
    В соответствии с  проявлением политических факторов будут развиваться и правовые аспекты децентрализации. Их основу составляет законодательная база государства во главе с Конституцией, а также нормативно-правовая база, касающаяся данного вопроса, и существующая процедура внесения изменений в законодательные акты. На правовой основе определяется круг полномочий местных органов управления, разрабатываются положения о функционировании исполнительных и представительных органов.
    Законодательная база определяет, в свою очередь, экономические аспекты децентрализации, в основе которых находятся муниципальная собственность и финансовые ресурсы. Круг вопросов в данной сфере включает в себя определение источников формирования местных бюджетов и направлений их расходования, процедуры выделения муниципальной собственности из общегосударственной или иные пути ее формирования – все эти вопросы в оптимальном варианте должны быть хотя бы контурно очерчены в нормативно-правовой базе.
    При этом правовые акты могут быть следующих видов [16]:
    - основные акты конституционного характера, исполнительные акты по органам власти на каждом уровне, избирательный закон, закон о государственном управлении, акт о работниках местных органов;
    - дополнения в некоторые акты, где необходимо отразить изменения функций МОВ (например, об образовании, охране окружающее среды, о содержании дорог, землепользовании и пр.);
    - вводные законы, определяющие порядок и процедуры проведения реформ – как правило, теряют силу после окончания процесса реализации.
    В случае, когда местным органам вменяется выполнение исключительно местных или региональных функций, во главе процесса децентрализации ставятся факторы экономические. Таким образом, приведенная схема приобретает прямо противоположный характер – в первую очередь определяются факторы экономические, затем они закрепляются законодательно и в соответствии с определенной таким образом необходимостью функционирования местных органов управления корректируется система политических факторов.
    Среди основных преград для осуществления децентрализации в постсоциалистических странах можно выделить следующие: концентрированный политический и экономический контроль национальной бюрократией, которая может препятствовать перераспределению властных полномочий и созданию эффективных форм контроля; недоверие государственным структурам, оставшееся в наследство от прежней системы, наличие прочных неофициальных отношений, которые оказывают влияние на принимаемые решения; и, наконец, возникающие в развивающихся странах разногласия между демократической и рыночной системами.
    Тем не менее, на настоящий момент в большинстве стран с транзитной экономикой, усиление местного управления требует решения нескольких вопросов:
- институциональная система и правовая база нуждаются в развитии и упрочнении в ужесточившихся обстоятельствах (включая в некоторых государствах изменение территориальных границ, а также недостаток опыта в реализации принципа равномерного распределения оказываемых правительством услуг населению);
- необходимость разработки приоритетов развития страны и эффективного управления ими, зачастую при полном отсутствии инфраструктурной базы;
- настоятельная необходимость в создании механизмов участия граждан в принятии решений, этот момент в некоторых государствах осложняется тем, что требуется достичь соглашения между различными этническими и социальными группами.
    Таким образом, осуществление децентрализации предполагает сложный процесс, включающий в себя несколько основных моментов. Во-первых, государство определяет степень свободы деятельности местных органов управления. В данном случае стремление государства, его центрального правительства создать реально функционирующую систему местного самоуправления играет решающую роль. Во-вторых, необходимо определить последовательность реализации мероприятий по передаче полномочий. Это потребует внесения значительных изменений в законодательство и структуру системы государственного управления. В-третьих, жизненно важным для деятельности местных органов власти будет их правовая и административная обособленность и защищенность от вышестоящих уровней. И, наконец, одним из самых сложных и настолько же важных вопросов является предоставление финансовых полномочий (от самостоятельности в распределении средств местных бюджетов до возможности самостоятельно формировать систему налогообложения) местным органам управления.

Автор: к.э.н. Романюк Виктор // Romanyuk Victor, Ph.D.