Виктор Романюк

По официальным данным Агентства по статистике РК на 1 января 2003 г., в республике насчитывалось 14 областей, 86 городов, в том числе 2 города республиканского значения, 160 районов, 186 поселков, 7719 аула (села). Столица Республики Казахстан – г. Астана, численность населения 550,2  тыс. человек. Самый крупный город – г. Алматы, численность населения – 1 247,4  тыс. человек.
    Как видно из приведенных данных, регионы республики резко отличаются даже по основным показателям – площадь территории, плотность населения, количество населенных пунктов и территориальных единиц (районов), а также по среднему количеству жителей в муниципальных образованиях.
Таблица 5 - Основные характеристики областей Казахстана1
      

    На наш взгляд, это осложняет политику развития местного самоуправления, поскольку она должна учитывать региональные особенности. Следует также отметить, что помимо различий в размерах территории, плотности населения, плотности размещения населенных пунктов, существуют также различия в уровне социально-экономического развития территорий, величине потенциала экономического развития, отраслевой направленности, обеспеченности различными ресурсами – что предопределяет возможную степень самостоятельного управления на данной территории.
    В Казахстане со времени обретения независимости был принят ряд законов, направленных на развитие местного самоуправления. Так, 15 февраля 1991 г. был принят Закон «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов», а в 1992 г. – два дополнения к этому нормативному акту. В 1993 г. был издан новый Закон «О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан».
    По мнению многих аналитиков, первый Закон можно было считать шагом на пути укрепления народовластия, тогда как последние два – двумя шагами в обратном направлении [76]. В Законе 1991 г. было дано корректное определение местного самоуправления, как самоорганизации граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов, касающихся данной территории и ее населения, на основе законов и собственной материально-финансовой базы.
    Принятие 23 января 2001 г. Закона Республики Казахстан «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» [4] определило более четкую структуру органов местного управления, но распределение функций между центральным и локальным уровнями власти было недостаточно четким.
    Предпринятые в последующие годы последовательные меры по совершенствованию системы государственного управления позволили создать условия для повышения эффективности ее функционирования, обеспечить скоординированную деятельность и взаимодействие всех уровней власти.
    Основополагающие принципы построения системы государственного управления, заложенные в Конституции страны, были конкретизированы принятием ряда конституционных законов, а также целого пакета нормативных и правовых актов, регулирующих отдельные сферы государственного управления.
    В рамках административно-бюджетной реформы была проведена работа по разграничению полномочий между республиканским и областным уровнями власти. Часть несвойственных для государственных органов функций передана в частный сектор, определен круг вопросов, реализуемых государственными учреждениями и организациями, оказывающими услуги государственному сектору. С принятием Закона «О местном государственном управлении в Республике Казахстан», новой редакции Закона Республики Казахстан от 1 апреля 1999 г. «О бюджетной системе» [77], а также внесением изменений и дополнений в Гражданский кодекс Республики Казахстан были урегулированы вопросы закрепления за каждым уровнем власти полномочий и ответственности по осуществлению государственных функций, а также по их упорядочению. В целом было завершено построение базовых основ государственной системы управления.
    Закон «О бюджетной системе» распределил обязанности (программы и подпрограммы) между республиканским и местными бюджетами, распределение между областными и районными бюджетами в нем не зафиксировано. В каждой области распределение функций между областью и районами, городами областного значения осуществлялось исходя из общих подходов, определенных в Законе, учитывая местную специфику. Согласно изменениям, внесенным в закон «О бюджетной системе» в сентябре 1998 г., были разделены и закреплены программы и подпрограммы, финансируемые из республиканского и местных бюджетов.
    Совершенствование системы межбюджетных отношений было направлено на достижение баланса интересов центра и регионов, повышение заинтересованности нижестоящих уровней государственного управления в экономическом развитии регионов и обеспечение стабильности поступлений в местные бюджеты. Было обеспечено распределение доходных источников без расщепления каждого вида налогов между республиканским и местными бюджетами и разграничены направления их использования.
    В результате проведенных в 1998 - 2003 гг. реформ, сформирована система государственного управления, адаптированная к требованиям современной рыночной экономики, осуществлен процесс передачи центром отдельных функций и полномочий, а также ответственности в решении большинства вопросов территориального развития местному уровню государственного управления.
    Наряду с этим следует отметить, что часть функций государственного управления была передана в конкурентный сектор. Реализация некоторых функций была переведена на основу государственного заказа. Практика показала нецелесообразность осуществления отдельных функций и услуг в конкурентном секторе и требовала возврата некоторых из них в сферу государственного управления.
    Отсутствие четкого разграничения и систематизации государственных функций по степени приоритетности не способствовала концентрации усилий государственных органов всех уровней управления на реализации основных государственных функций и, соответственно, обеспечению их первоочередного бюджетного финансирования.
    Начиная с 2003 г., перечень действующих и разрабатываемых государственных, отраслевых (секторальных) программ утверждается в составе Индикативного плана социально-экономического развития Республики Казахстан на среднесрочный период. Во всех государственных, отраслевых (секторальных) программах, требующих финансирования из бюджета, определены требуемые объемы финансовых средств в разрезе годов и источников финансирования.
    В целях формирования реального бюджета, отражающего приоритеты социально-экономического развития страны, начиная с 2002 г. бюджет был разделен на текущий бюджет, за счет которого осуществлялись программы, направленные на выполнение текущих нужд государства, и бюджет развития, включающий инвестиционные расходы в экономику, т.е. расходы на развитие инфраструктуры, градостроительство, создание и развитие информационных систем, науку, инвестиций в человеческий капитал и.т.п. Такое разделение бюджета позволило реально оценить стоимость выполнения государством своих функций, определенных законодательством и направленных на содержание имеющейся сети государственных учреждений, и объем инвестиционного вклада государства на его социально-экономическое развитие, а также систематизировать бюджетные программы.    
    Созданы действующие на постоянной основе бюджетные комиссии в целях обеспечения своевременной и качественной разработки проектов бюджетов, выработки предложений по уточнению и исполнению бюджетов, рассмотрения отчетов администраторов о реализации бюджетных программ.
    В соответствии с Бюджетным кодексом, принятым 24 апреля 2004 г. (№ 548-II), утверждена действующая в настоящее время система бюджетных отношений, акцент делается на необходимости среднесрочного бюджетного планирования в соответствии с экономической политикой государства.
    В Бюджетном кодексе заложены новые принципы бюджетной системы, обеспечивающие ее устойчивость и стабильность, пересмотрены ранее существовавшие принципы бюджетного планирования, подходы по формированию доходной и расходной частей бюджетов всех уровней.
    В результате проведения функционального анализа действующих законодательных актов и, учитывая накопленный опыт в отношениях между центром и регионами, были определены принципы межбюджетных отношений, формы официальных трансфертов, доходы республиканского бюджета, областного бюджета, бюджета города республиканского значения, столицы, районов (городов областного значения). В целях придания финансовой устойчивости всем уровням бюджетов в Бюджетном кодексе четко распределены расходные полномочия уровней бюджетов.
    С целью придания процессу бюджетного планирования стратегической направленности было принято решение ежегодно разрабатывать документ, который определял бы бюджетно-налоговую политику на предстоящий трехлетний период – Среднесрочную фискальную политику. Среднесрочная фискальная политика Правительства Республики Казахстан на 2005-2007 и 2006-2008 гг. (далее – Среднесрочная фискальная политика) разработаны на основе Программы Правительства Республики Казахстан на 2003-2006 гг., Среднесрочного плана социально-экономического развития Республики Казахстан на 2005-2007 и 2006-2008 гг. соответственно [78], государственных и отраслевых (секторальных) программ и с учетом послания Президента Республики Казахстан народу Казахстана «К конкурентоспособному Казахстану, конкурентоспособной экономике, конкурентоспособной нации».
    Ежегодное уточнение среднесрочной фискальной политики позволяет определить возможности государственного бюджета на среднесрочную перспективу с учетом изменяющейся макроэкономической ситуации и принятых государством новых обязательств.
    Углубление рыночных преобразований в экономике обуславливает необходимость дальнейшего отхода государства от непосредственного управления и регулирования отдельных сфер экономики и жизнедеятельности общества. Однако, отдельные функции, несвойственные для государства и подлежащие передаче в конкурентный сектор, продолжают осуществляться государственными органами.
    На современном этапе развития страны, исходя из необходимости дальнейшего повышения эффективности государственного управления, приоритетными становятся вопросы более четкого разграничения функций между всеми уровнями власти, переноса центра проведения реформ на нижние уровни местного государственного управления.
    Совпадение предметов ведения, пересечение функций, в целом, приводят к размытости и неупорядоченности в вопросах ответственности и подотчетности, нерациональному расходованию бюджетных средств, снижению качества осуществляемых государством функций и предоставляемых им услуг.
    Некоторые функции, являющиеся компетенцией центральных государственных органов и их территориальных подразделений, закреплены за нижними звеньями местного государственного управления (районный, сельский и поселковый уровни) и являются предметами совместного ведения. Местным бюджетам вменяется в обязанность оплачивать также ряд дополнительных расходов (провоз призывников к месту службы, укрепление материально-технической базы призывных пунктов). Хотя данное закрепление отвечает требованиям рациональности организации системы управления и бюджетного администрирования, в то же время не выдерживаются принципы однозначного разграничения компетенции между центральным и местным уровнями власти.
    Несмотря на то, что политика межбюджетных отношений  предполагает четкое разграничение расходов на практике еще имеет место передача органам местного государственного управления отдельных государственных функций, закрепленных за центром, без обеспечения необходимыми для их осуществления финансовыми средствами.
    Возросшие задачи местного государственного управления в реализации общегосударственных услуг на территориальном уровне обуславливают необходимость продолжения начатого в предыдущие годы процесса передачи центром отдельных функций и полномочий, а также ответственности в решении большинства вопросов территориального развития местному уровню государственного управления. Вместе с тем, практика последних лет показала нецелесообразность и неэффективность осуществления отдельных функций местным управлением, что требует пересмотра и закрепления некоторых из них за центральным уровнем государственного управления.
    Тем не менее, даже после длительных преобразований, реформирования государственных органов, часто наблюдаются факты дублирования функций как по вертикали управления – между республиканскими и областными органами управления, областными и нижестоящими городскими и районными органами управления, так и по горизонтали – то есть между самими республиканскими органами, а также между их территориальными подразделениями и  соответствующими уровнями местного управления. На основании принятой Постановлением Правительства Республики Казахстан от 4 октября 2004 г. № 1022 типовой структуры местного государственного управления органы каждого уровня исполнительной власти (акиматы областей, городов республиканского и областного значений, районов и городов, районов численностью менее 50 000 человек) в своем составе имеют управления либо департаменты занятости и социальных программ, сельского хозяйства, культуры, здравоохранения,  образования, коммунальной собственности, транспорта и коммуникаций, экономики и финансов. В то же время существуют территориальные подразделения соответствующих Министерств.
    Распределение функций между областным, районным (городским) и сельским уровнями власти на сегодняшний день предоставлено областному уровню и зачастую принимает централизованную схему управления. То есть, переданные из центра полномочия остались на областном уровне, что не в полной мере соответствует идеологии проводимых реформ.
    Районный, городской и сельский уровни власти должны стать более самостоятельными и ответственными в решении задач местного значения, их права, обязанности и ответственность должны быть четко урегулированы на уровне законодательных актов. В связи с этим завершение административно-бюджетной реформы является важнейшим условием обеспечения дальнейшего поступательного и устойчивого развития государства.
    В некоторых регионах на уровне областного центра отдельные городские звенья управления объединены с областными, районные (городские) отделы переподчинены областным исполнительным органам. В связи с тем, что ответственность за предоставление услуг остается за районным (городским) звеном, а финансирование, соответственно руководство и контроль за исполнением осуществляется из области, возникает система двойного подчинения, что, в целом, снижает и размывает ответственность государственного управления за результаты работы.
    Отсутствие четкого разграничения функций и полномочий между уровнями местного государственного управления приводит к конфликту интересов относительно того, из какого бюджета должны осуществляться те или иные расходы. Вследствие этого в некоторых регионах нижние уровни местного государственного управления не столько отвечают за предоставление населению услуг надлежащего качества, сколько выполняют функции территориальных подразделений областных органов власти, а их бюджеты превращаются в транзитные счета. Наряду с этим имеет место передача некоторых полномочий нижестоящим уровням власти без обеспечения их финансовыми ресурсами.
    Эти факты являются нарушением законодательно установленных принципов построения бюджетной системы страны, а именно самостоятельности бюджетов, а также права уровней местного государственного управления самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств в пределах закрепленных полномочий.
    Недостаточная самостоятельность в планировании и осуществлении расходных полномочий и, соответственно, в принятии решений районным (городским) уровнем власти, непосредственно оказывающим эти услуги населению, отражается на качестве и эффективности реализации в целом государственных функций.
    Вопросы владения коммунальной собственностью являются ключевыми для местных органов государственного управления. На сегодняшний день нет законодательного деления коммунальной собственности на областную, районную и сельскую, в то время как собственность, наряду с бюджетом, является основой деятельности всех уровней государственного управления. Эффективность реализации государственных функций на местах зависит от характера разграничения собственности по объектам управления.
    На сельском, поселковом, городском (районного значения) уровне власти отсутствуют полноценные институты и механизмы государственного управления. В сельской местности проживает более 6,4 млн. человек (43,1 % от общего числа населения), однако на селе отмечается вакуум власти – не сформированы органы местного управления, акимы административно-территориальных единиц не имеют самостоятельности в принятии решений в хозяйственной и экономической сферах. Объективными трудностями в формировании эффективного государственного управления на этом уровне власти являются ограниченные возможности в выполнении финансовых обязательств и оперировании адекватными бюджетами, отсутствие опыта практической административной деятельности.
    Сегодня большинство районов в республике не имеют возможности самостоятельно обеспечить достаточный уровень поступлений в доходную часть бюджетов, что, соответственно, усугубляется на сельском уровне.
    В то же время, исходя из необходимости повышения эффективности предоставления государственных услуг, требуется поэтапное формирование полноценных институтов государственной власти на этом уровне управления, с наделением их полномочиями по самостоятельному решению отдельных вопросов местного значения.
    Отнесение тех или иных функций к тому или иному уровню государственного управления должно производиться на основе глубокого функционального анализа, который должен проводиться постоянно. Выполнение государственных функций должно быть максимально приближено к населению с целью обеспечения эффективности использования трудовых и материальных ресурсов государства и прозрачности использования бюджетных средств.
    В настоящее время совершенствование межбюджетных отношений направлено на установление четкого разграничения доходных и расходных полномочий между различными уровнями бюджетной системы, выравнивание уровней бюджетной обеспеченности регионов страны, стимулирование  разумной экономической политики в регионах, обеспечение предоставления местными исполнительными органами одинакового уровня государственных услуг с максимальной их эффективностью и результативностью.
    Основной целью политики межбюджетных отношений в среднесрочном периоде определено обеспечение всех уровней государственного управления достаточными финансовыми средствами для полноценного предоставления закрепленных за ними государственных услуг и осуществления возложенных на них функций.
    В целях придания финансовой устойчивости всем уровням бюджетов в Бюджетном кодексе четко распределены расходные полномочия уровней бюджетов.
    Вместе с тем, исходя из необходимости адаптации к быстро изменяющимся социально-экономическим условиям и новым функциональным потребностям, существует необходимость дальнейшего совершенствования системы государственного управления, правовых и финансовых основ ее функционирования.
    Бюджет является основным инструментом государства по обеспечению выполнения своих функций, реализации мер государственной политики. Поэтому требуется формирование оптимальной модели межбюджетных отношений, обеспечивающей все уровни государственного управления достаточными финансовыми средствами для осуществления возложенных на них функций, основанной на принципах стабильности и прозрачности взаимоотношений, а также стимулирующей проведение эффективной бюджетной политики.
    Существующее распределение расходов и соответствующих обязанностей между различными уровнями бюджетной системы является правильным по своим исходным принципам и согласуется с опытом большинства стран мира. Основное противоречие современного этапа развития региональной экономики – увеличение разрыва между возросшими задачами местных органов управления в социально-экономической сфере и финансовыми возможностями их реализации.
    Формирование доходной базы местных бюджетов осуществляется «сверху», то есть процесс принятия решений идет сверху вниз. Местные органы управления фактически не имеют влияния на доходы и расходы бюджета. Практически доходы и расходы местных бюджетов определяет Министерство финансов, рассчитывая контрольные цифры и на основании этого устанавливая для регионов размеры субвенций и изъятий. Местные бюджеты утверждались только после того, как утверждается республиканский бюджет, и становится известной величина субвенций и изъятий.
    В структуре доходов местных бюджетов в 2004 г. самым важным источником являлся социальный налог (29 %), затем подоходный налог с юридических лиц (22 %) и подоходный налог с физических лиц (16,5 %).
    Данные о доходах местных бюджетов в РК приведены в таблице 6. Для сравнения в таблице 7 приведены данные о доходах республиканского бюджета.

Таблица 6 - Поступления местных бюджетов в РК в 2000 – 2005 гг., тыс.тг.1

    Неравномерность распределения доходной базы между регионами, вследствие сильной дифференциации экономического развития территорий, предопределяет необходимость проведения активной политики выравнивания бюджетной обеспеченности регионов для достижения равной доступности населению услуг государственного сектора.
       При этом основной целью такой политики является обеспечение стабильных в среднесрочной перспективе, законодательно закрепленных доходных источников, обеспечивающих полноценное предоставление каждым уровнем власти закрепленных за ними государственных услуг.
    Выделение субвенций из вышестоящих бюджетов и осуществление бюджетных изъятий из нижестоящих бюджетов позволяет также достичь сбалансированности местных бюджетов.
    Введенный в 1999 г. механизм межбюджетного регулирования посредством бюджетных изъятий и субвенций не обеспечивал необходимой стабильности в межбюджетных отношениях, в частности, в результате осуществления изъятий из нижестоящих бюджетов путем частых уточнений нормативов распределения доходов или размеров межбюджетных трансфертов.
    В соответствии с Бюджетным кодексом с 2004 г. межбюджетные отношения будут регулироваться посредством официальных трансфертов и бюджетных кредитов, между областным и районными бюджетами также нормативами распределения доходов.
    В настоящее время объемы трансфертов из республиканского бюджета утверждены Законом Республики Казахстан от 9 ноября 2004 г. N 602-II «Об объемах официальных трансфертов общего характера между республиканским и областными бюджетами, бюджетами города республиканского значения, столицы на 2005 - 2007 гг.».
Таблица 7 - Поступления республиканского бюджета РК в 2000 – 2005 гг., тыс.тг.1
       

    Таким образом, размеры бюджетных субвенций и изъятий теперь установлены на три года вперед для усиления самостоятельности бюджетов, а также для обеспечения стабильности межбюджетных отношений.
    Официальные трансферты подразделяются на:
- трансферты общего характера,
- целевые текущие трансферты,
- целевые трансферты на развитие.
    Утверждение размеров межбюджетных трансфертов общего характера, к которым относятся бюджетные субвенции и бюджетные изъятия, служит основой проведения политики выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов. Ее необходимость вызвана неравномерностью распределения доходной базы между регионами вследствие сильной дифференциации экономического развития территорий и для достижения равной доступности населению услуг государственного сектора
    Целевые текущие трансферты служат инструментом регулирования межбюджетных отношений в период действия трехлетних объемов официальных трансфертов общего характера. В 2005 - 2007 гг. предусматривается выделение целевых текущих трансфертов местным бюджетам из республиканского бюджета в рамках Государственных программ реформирования и развития здравоохранения Республики Казахстан на 2005-2010 гг. и развития образования до 2010 г. на компенсацию роста абонентской платы за телефон в связи с либерализацией отрасли телекоммуникаций, на субсидирование пассажирских железнодорожных перевозок и др.
    Целевые трансферты на развитие будут выделяться:
    - из республиканского бюджета - для реализации местных инвестиционных проектов (программ), предусмотренных государственными, отраслевыми (секторальными) программами: Государственной программой развития сельских территорий на 2004 - 2010 гг., Государственной программой «Расцвет Астаны – расцвет Казахстана», Государственной программой развития жилищного строительства в Республике Казахстан на 2005 - 2007 гг., Государственной программой реформирования и развития здравоохранения Республики Казахстан на 2005 - 2010 гг., Государственной программой развития образования до 2010 г., Программой развития малых городов на 2004 - 2006 гг., Программой по комплексному решению проблем Приаралья на 2004 - 2006 гг. и др.;
    - из областного бюджета - для реализации местных инвестиционных проектов (программ), предусмотренных  региональными программами.
    При этом предоставление целевых трансфертов на развитие нижестоящим бюджетам, их объемы должны быть взаимоувязаны с задачами выравнивания уровня обеспеченности регионов сетью приоритетных учреждений образования и здравоохранения, услугами водоснабжения.
    Существовавшая система изъятий из местных бюджетов и предоставления субвенций из республиканского бюджета местным бюджетам вызывала недовольство, как у областей доноров, так и у областей реципиентов, поскольку методика не опиралась на экономически обоснованные нормативы и не стимулировала их эффективное расходование.
    Значительные (более 30 % от общих доходов) размеры трансфертов снижают заинтересованность местных органов в изыскании резервов увеличения доходов бюджета. У бюджетов доноров отсутствует мотивация к увеличению собираемости налогов и других обязательных платежей в бюджет. Фактически величина субвенций ранее зависела от поступления бюджетных изъятий. Сами бюджетные изъятия, утверждаемые сейчас в абсолютных цифрах, являются, по сути, жесткими директивными планами.
    В связи с этим, действующая система межбюджетных трансфертов, служащая инструментом бюджетного выравнивания, на местном уровне государственного управления воспринимается как непрозрачный механизм выравнивания местных бюджетов, ограничивающий экономические стимулы развития регионов.
    К примеру, на 2004 г. размеры бюджетных изъятий из областных бюджетов и бюджетов городов Астаны и Алматы в республиканский бюджет были установлены в общей сумме 69 870 048 тыс. тенге [79], что превысило объем 2003 г. на 21 %, а в2005 г. - уже на 65 %, к 2007 г. (таблица 8). Объем трансфертов в 2007 г. планируется увеличить на 163 % по отношению к 2003 г. При этом заметно структурное изменение в составе изъятий по регионам. Если трансферты Актюбинской, Мангистауской и Атырауской областей в абсолютном выражении имеют незначительную тенденцию роста – от 10 до 20 %, то изъятия из бюджетов городов Алматы и Астана увеличиваются в несколько раз.
    Также, на 2004 г. размеры субвенций, передаваемых из республиканского бюджета в областные бюджеты, в общей сумме 134 395 118 тыс. тенге [там же]. Темпы роста трансфертов в нижестоящие бюджеты примерно соответствуют темпам роста бюджетных изъятий (таблица 9).
   
Таблица 8 - Объемы бюджетных изъятий, передаваемые из областных бюджетов и бюджетов города республиканского значения, столицы в республиканский бюджет РК в 2003 – 2007 гг., тыс.тг.1
         

    В 2005 г. рост составил 65 % к уровню 2003 г., а к 2007 г. планируется рост на 139 % по отношению к 2003 г., или на 26 % к уровню предыдущего года. Наряду с этим, следует отметить, что система распределения доходов, механизмы межбюджетного регулирования между уровнями местных бюджетов разнородны и также не стабильны. Имеют место частые уточнения местных бюджетов в ходе их исполнения.
    В областях применяются различные и не унифицированные методы распределения доходов:
1) установление индивидуальных для каждого района и города видов распределяемых доходов и их нормативов;
2) установление единых по районам и городам видов распределяемых доходов, но разных по нормативам распределения;
3) установление единых по нормативам распределения доходов, но разных по плательщикам;
4) зачисление всех доходов в бюджеты районов и городов с дальнейшим установлением бюджетных изъятий или единого норматива распределения.
    Обеспечение рационализации государственных расходов требует отказа от действующих принципов балансирования между доходами и «потребностями» местных бюджетов и перехода к определению размеров межбюджетных трансфертов, исходя из нормативных методов оценки бюджетных потребностей [80].
    Закрепление расходных обязательств является, между тем, одной из важных составляющих реформы системы государственных функций, а также самих государственных финансов. Для Казахстана актуальнейшей проблемой реформирования межбюджетных отношений является распределение расходных обязательств между уровнями бюджетной системы: 1) республиканским и областными бюджетами; 2) областными и районными бюджетами.

Таблица 9 - Размеры субвенций, передаваемых из республиканского бюджета в областные бюджеты РК в 2003 – 2007 гг., тыс.тг.1
    

    Затраты на осуществление определенных функций существуют на всех трех уровнях управления: республиканском, областном и районном. Компетенции и функции районного и областных уровней государственного управления, определенные в действующем Законе «О местном государственном управлении», не имеют конкретных формулировок. Соответственно, в каждой области разграничение функций между областным и районными уровнями устанавливается акимами областей по собственному усмотрению. Отсутствие четкого разграничения функций между областными и районными (городскими) органами управления затрудняет оценку соответствия обеспечения населения услугами и эффективности расходования бюджетных средств.
    Как верно замечали отечественные исследователи [81], для определенных уровней местного управления исполнение некоторых функций, определенных законодательством, представлялось сомнительным ввиду отсутствия маслихатов и местных бюджетов. Речь, в частности, шла об уровне районов в городах республиканского значения, городов районного значения, поселков, аулов (сел), аульных (сельских) округов. Это касалось таких функций, как:
- регулирование земельных отношений в пределах своей компетенции;
- организация строительства и ремонта жилищного фонда, эксплуатация и содержание дорог;
- содействие развитию местной социальной инфраструктуры;
- организация движения общественного транспорта;
- содействие организации крестьянских (фермерских) хозяйств, развитию предпринимательской деятельности.
    В отечественном законодательстве о местном управлении также не были отражены те виды деятельности, которые традиционно осуществляются на локальном уровне управления: 1) уборка мусора и освещение улиц, 2) противопожарная служба, 3) первичная медицинская помощь, 4) ветеринарный и санитарный контроль, 5) начальное и среднее образование. Однако следует отметить, что соответствующие направления расходования средств предусмотрены в Законе РК «О бюджетной системе РК» от 01.04.1999 г., где также закрепляются администраторы программ.
    Законодательством предусмотрено распределение расходов между республиканским и местными бюджетами, но распределение между различными уровнями местного управления (областными, районными, городскими) не регламентируется.
    Местные бюджеты в Казахстане не имеют самостоятельности в бюджетно–налоговой сфере, они не могут устанавливать ставки налогов или определять базу налогообложения. Исключением из этого правила является только земельный налог. Местные представительные органы в пределах своей компетенции имеют право в зависимости от местонахождения земельного участка, его обеспеченности водой, производственных условий хозяйствования понижать или повышать ставки земельного налога в пределах 20 %. Также, представительный орган  г. Алматы вправе устанавливать порядок и размер сбора за использование юридическими и физическими лицами символики г. Алматы в их фирменных наименованиях, знаках обслуживания, товарных знаках.
    В начале 1999 г., в условиях ограниченности средств государственного бюджета, бюджетным законодательством для урегулирования несбалансированности местных бюджетов была предоставлена возможность местным исполнительным органам осуществлять заимствование для подъема и развития экономики своих регионов. Заимствование могло осуществляться в форме эмиссии государственных ценных бумаг либо соглашений (договоров) о займе. Общие объемы местного заимствования и предельные нормы совокупного кредита местного органа власти на финансовый год устанавливались в законе о республиканском бюджете на соответствующий год. Законы «О бюджетной системе», «О государственном и гарантированным государством заимствовании и долге» принятые в 1999 г. определяли основные правила заимствования местными исполнительными органами, учета и ограничения объемов заимствования.
    Вместе с тем, как показал анализ, займы местными органами привлекались с более высокими ставками вознаграждения и с более короткими сроками погашения по сравнению с заимствованием Правительства Республики Казахстан. При этом, ряд местных исполнительных органов, осуществив заимствование, предлагали уменьшить объемы бюджетных изъятий из областных бюджетов, провести реструктуризацию долга или выделить целевые трансферты с целью балансировки за счет республиканского бюджета затрат, связанных с обслуживанием и погашением займов местных исполнительных органов.
    В целях ограничения рискового вложения заемных средств местными исполнительными органами законодательство ограничило использование заемных средств только ресурсами вышестоящего бюджета.
    Таким образом, согласно вышесказанному, основными на сегодняшний день являются следующие проблемы:
а) В целом по системе государственного управления не завершена систематизация и оптимизация государственных функций. Система распределения государственных функций и компетенция каждого государственного органа исчерпывающим образом не закреплена в соответствующих законодательных актах. В результате происходит неконтролируемое расширение функций государственных органов, подчас вопреки принятому законодательству.
б) Четко не разграничены функции и полномочия между центральными и местными уровнями государственного управления, сохраняется дублирование функций. В отдельных секторах государственного управления отмечается «иерархическая пирамида компетенции» - совпадение предметов    ведения    и    ответственности.    Существует пересечение функций между территориальными  подразделениями  центральных  государственных  органов  и местными органами государственного управления, функционирующих по сходным направлениям.
в) Действующим законодательством разграничение предметов ведения и полномочий по уровням местного государственного управления определено в общих чертах и четко не регламентировано. В результате распределение полномочий на уровне «область-район» не носит единообразный и стабильный характер, практически передано на усмотрение областных властей и носит на местах субъективный характер.
г) Не решены вопросы разграничения коммунальной собственности по уровням местного государственного управления.
д) На сельском, поселковом, городском (районного значения) уровне власти отсутствуют полноценные институты и механизмы государственного управления.
е) Несмотря на то, что действующая система межбюджетных отношений приобретает стабильность в среднесрочном периоде, нет четких и понятных принципов распределения доходов, расходов и межбюджетных трансфертов между уровнями бюджетов.
    Таким образом, исходя из обозначенных выше проблем, в предстоящем среднесрочном периоде меры по дальнейшему совершенствованию системы государственного управления в стране должны быть направлены на оптимизацию состава государственных функций и их эффективное распределение между всеми уровнями государственного управления.

Автор: к.э.н. Романюк Виктор // Romanyuk Victor, Ph.D.