Виктор Романюк

    Уже несколько лет реформирование города осуществляется по разработанному на перспективу сценарию в соответствии со стратегией развития Казахстана до 2030 года, трехлетними (2000-2003 гг.) и семилетней (2003-2010 гг.) государственными программами развития страны [91; 92], стратегическим планом и городскими годовыми функциональными программами.
    Целью развития города на данный момент является формирование нового облика города в соответствии с его особым статусом, т.е. города  республиканского значения, и закрепление его позиций в качестве финансового, научного, образовательного, культурного и туристского центра республики.
Регулирование деятельности города Алматы осуществляется на основе Закона Республики Казахстан «Об особом статусе города Алматы», который принят в целях гарантирования его эффективного развития.
    Город состоит из 6 административных районов: Алмалинский, Ауэзовский, Бостандыкский, Жетысуский, Медеуский и Турксибский. Его территория 324,8 кв. км. По состоянию на 1 января 2006 г. численность населения города Алматы составляет 1247,4 тыс. человек, из которых 620,1 тыс. человек экономически активное население. 54,6 % всего населения составляют женщины, 19 % населения - молодежь в возрасте от 15 до 24 лет, 11,1 % - пенсионеры [93].
    Алматы относится к числу регионов с достаточно высоким уровнем занятости. Доля зарегистрированных безработных в численности экономически активного населения по городу Алматы в декабре 2005 г. составила 0,7 % и по сравнению с аналогичным  периодом  2004  г.  снизилась на 0,3 процентных пункта.
    На протяжении ряда последних лет город занимает первое место по доле валового регионального продукта в Казахстане. Его доля в суммарном валовом внутреннем продукте республики составляет более 17 %. Город относится к числу городов с развитой промышленной инфраструктурой. На его территории зарегистрировано 382 крупное промышленное предприятие, 1 458 средних предприятий и 67 863 малых предприятий. Из них действующих соответственно 341, 1258 и 45 543 [94].
    Алматы остается интеллектуальным и образовательным центром республики. На территории города находится свыше 240 дневных общеобразовательных школ, 156 дошкольных организаций, 54 колледжей, 66 высших учебных заведения.
    В городе действует 306 поликлиник и 53 больничных учреждений, из которых, соответственно 41 и 49 находятся в государственной собственности. В целях приоритетного развития первичной медико-санитарной помощи создано и работает 7 самостоятельных семейных врачебных амбулаторий [95].
    В последние годы получили развитие объекты социальной направленности. Так, открыты первый в республике 74-квартирный социальный дом, дом ветеранов на 350 мест, центры социальной адаптации лиц без определенного места жительства, реабилитационный центр для трудновоспитуемых детей и детей-сирот, приют для бездомных детей.
    Город выполняет функцию культурного центра страны. В городе действует широкая сеть культурно-просветительных учреждений – театры (9), концертные залы, филармония, музеи (11), библиотеки (32), самой крупной из которой является Национальная библиотека Республики Казахстан.
    Инфраструктура также включает 5 стадионов, знаменитый на весь мир спортивный высокогорный каток «Медеу», Горнолыжный курорт Шимбулак, свыше 900 спортивных сооружений [96].
    Стоит отметить возрастающее стремление предпринимателей стать собственниками объектов, и эту тенденцию акимат всячески поддерживает. К настоящему моменту, например, только в переоборудование квартир под развитие предпринимательской деятельности инвестировано около 100 млн. долл. США. Из городского бюджета ежегодно осуществляется кредитование приоритетных для города инвестиционных проектов предпринимателей. Уже в 2001 г. было прокредитовано 28 бизнес-планов, в результате создано 327 новых рабочих мест. В ходе реализации первого этапа Стратегии индустриально-инновационного развития Республики Казахстан в рамках соответствующей региональной программы в 2004 г. реализовано 35 проектов на сумму 10,5 млрд. тенге, в 2005 г. было запланировано реализовать 70 проектов на общую сумму 35 млрд. тенге. Эти проекты направлены на создание и развитие новейших космических, телекоммуникационных, медицинских, ресурсосберегающих технологий, производство экологически чистых продуктов питания и т.д.
    Несколько лет назад город Алматы был объявлен зоной свободного предпринимательства. С тех пор класс предпринимателей существенно окреп и оказывает все более возрастающее влияние на политические и экономические процессы. Укрепилась роль Алматы как новатора в развитии предпринимательства - создаются «островки» предпринимательской активности в виде промышленных зон. К настоящему моменту опыт городского бизнес-инкубатора, основанного по инициативе департамента малого и среднего бизнеса акимата города, успешно перенимается другими регионами. Разработана Концепция технологического парка в поселке Алатау, который в перспективе станет «пионером», первой в республике опытной площадкой масштабного внедрения достижений науки и техники. С использованием особенностей местной региональной специфики и имеющегося потенциала начато развитие кластерных механизмов в пищевой промышленности, в сфере туризма и строительном комплексе.
    В сити-менеджменте используются современные технологии управления и финансовые инструменты, проведены институциональные и структурные реформы в  жилищно-коммунальной сфере, оптимизация и демонополизация систем жизнеобеспечения города. По итогам 2005 г. были достигнуты намеченные цели и проводится активная работа по дальнейшему развитию города.
    Поскольку город не располагает сырьевым сектором, приоритетами инвестиционной деятельности являются развитие малого и среднего бизнеса, и как следствие расширение сферы услуг, а также индустриально-инновационная стратегия как проводник в мир новых технологий и новой экономики. В настоящее время в городе реализуются 61 инвестиционный проект.
    Обновлен Генеральный план развития города, в котором предусмотрено сохранение уникальности старого центра, строительство комфортабельного жилья во всех районах города, возведение современных жилищно-культурных центров на месте ветшающих поселков, комплексное развитие транспортной инфраструктуры и санитарно-защитных поясов.
    В рамках Генерального плана разработана региональная инвестиционная карта, с помощью которой определены районы нового строительства в разрезе функций территорий и видов застроек. Реализация данной концепции позволит систематизировать всю работу по застройке города и привлечь на данные цели частные инвестиции. Особое внимание уделено улучшению санитарного состояния города, созданию комфортных условий проживания в г. Алматы, который начал активно позиционировать в роли регионального финансового, туристского центра и центра проведения международных зимних спортивных игр. С начала 2005 г. принят к реализации ряд трехлетних городских программ «Алматинские дворы», «Школьные дворы», «Реконструкция арычной сети и фонтанов», «Озеленение и развитие парков и скверов», «Очистка города от мусора и ТБО» и т.д.
    В целях комплексного решения транспортных проблем в начале 2005 г. разработана городская программа снижения транспортной нагрузки. На реализацию данной программы направлены средства в сумме 10 млрд. тенге, которую можно назвать беспрецедентной за последние десять лет.
    Основной задачей в данной области стала реализация провозглашенного Главой государства принципа приоритетности развития знаний в деле создания инновационной экономики. Из года в год растут объемы финансирования отрасли.  В целом с государственной поддержкой реализуется большой пакет мер по социальной защите студенчества.  Для снижения дефицита в ученических местах, в том числе в микрорайонах индивидуальной застройки, за счет бюджетных средств осуществляется строительство 3-х школ  Постановлением акимата г. Алматы открыт дом для временного проживания выпускников сиротских учреждений на 120 квартир.
    Начата реализация региональной программы развития и реформирования здравоохранения на 2005-2010 гг. Бюджетные ассигнования в текущем году на развитие отрасли увеличены на 36 %.
    В текущем году в г. Алматы обеспечен сбор налогов на общую сумму 331 млрд. тенге с ростом к прошлому году на 36 %. Прогноз перевыполнен на 7,8 %. Этому способствовала проводимая работа по легализации малого бизнеса, улучшению налогового администрирования, в том числе за счет развития новых информационных технологий и программ.
    Город играет значительную роль в формировании республиканского бюджета. По предварительным итогам 2005 г. более 21 % республиканского бюджета сформировано за счет налоговых поступлений от налогоплательщиков г. Алматы. В республиканский бюджет перечислено 284,5 млрд. тенге (86 % собранных налогов и платежей), в том числе в виде бюджетного изъятия - 45,4 млрд. тенге.
    В 2005 г. в местный бюджет собрано почти 92 млрд. тенге, или сверх плана – 861 млн. тенге. Эти дополнительные средства позволили решить много насущных городских проблем. Непосредственно в бюджет города Алматы поступило 46 841 млн. тенге. По состоянию на 1 января 2006 г. свободные остатки бюджетных средств составили 1 392 млн. тенге.
    Таким образом, бюджет города обеспечен поступлениями собственных доходных источников на 101 %. Обеспечено выполнение по поступлениям практически всех налоговых и неналоговых и других обязательных платежей.
    По сравнению с 2004 г. объем недоимки по платежам в бюджет уменьшился на 20,7 % и составил 6,5 млрд. тенге.
    Бюджетная политика направлена на обеспечение реализации социально-экономических приоритетов развития города, таких как здравоохранение, образование, снижение бедности и безработицы, диверсификация экономики.
    Исполнение по расходам за 2005 г. составило 117 828 млн. тенге при уточненном плане 118 363 млн. тенге или 99,5 %. Обеспечено выполнение социальных программ, финансируемых местным бюджетом, на сумму 1 603 млн. тенге. Кроме того, в виде трансфертов на реализацию приоритетных проектов и программ из республиканского бюджета получено 21,6 млрд. тенге.
    Проводится постоянная работа с Парламентом и Правительством по улучшению бюджетной основы г. Алматы в 2005 г. из республиканского бюджета в виде трансфертов получено 21,6 млрд. тенге, что в 2 раза больше, чем в 2004 г.
    Данные средства направлены на развитие дорожной инфраструктуры, строительство и реконструкцию инженерных коммуникаций, строительство жилья, школ, сейсмоусиление объектов социальной сферы, развитие энергетического хозяйства, проведение противолавинных и противооползневых мероприятий.
    На основании проведенной оценки степени децентрализации в Казахстане и изучения опыта работы местных исполнительных и представительных органов г. Алматы были проанализированы результаты и выявлены факторы децентрализации, требующие первоочередного изменения.
    Взаимодействие и взаимосвязь между повышением эффективности функционирования экономики и управлением имеют не только причинно-следственное, но и функциональное содержание. Основная функция управления состоит в реализации целей и задач реформируемой экономики с наименьшими общественно-необходимыми затратами. Если цели и задачи имеют четкую количественную и качественную определенность и ориентированы на развитие национальной экономики в целом, то эффективность управления зависит от наличия и использования потенциала системы. Эффективное управление органически связано с функционированием экономики и отражает объективную роль системы управления создавать благоприятные организационно-экономические условия для реализации целей и задач, проводимых экономических преобразований.
    Таким образом, формирование эффективной децентрализованной системы государственного управления основывается на преобразовании в первую очередь экономической основы. Ею, как известно, является государственный бюджет с его двумя составляющими – республиканским и местными бюджетами. Распределение доходной базы и направлений расходования средств между ними является насущным вопросом создания и нормальной работы как местного управления, так и государственного управления в целом.
    Моделирование ситуации с учетом этапов децентрализации, предложенных в параграфе 3.1., позволило оценить степень децентрализации к концу второго этапа и повысить эффективность работы местных органов управления в различных сферах.
    Политическая и организационная сфера. В первую очередь представляется необходимым изменение характера предоставляемых местным органам полномочий – от выполнения только исполнительных функций они должны постепенно переходить к самостоятельному принятию решений в сфере местных интересов. С одной стороны для этого необходимо предоставление большей свободы со стороны Правительства Республики, а с другой стороны – необходима инициатива на местах. В г. Алматы подобную инициативу в данное время широко проявляют местные органы управления – маслихат и акимат во главе с Акимом города. Подтверждением тому служит масштабная реализация различных программ. В частности, за счет средств местного бюджета с 2005 г. начата реализация десяти программ акима г. Алматы, в том числе:
- Алматинские дворы;
- Школьные дворы;
- Снижения транспортной нагрузки на город;
- Развитие наружного освещения;
- Реконструкция арычной сети и фонтанов;
- Озеленение и развитие парков и скверов;
- Реконструкция и модернизация энергетического комплекса;
- Очистка города от мусора и ТБО;
- Развитие культуры;
- Развитие туризма.
    На сессиях Маслихата города Алматы регулярно рассматриваются актуальные вопросы жизнедеятельности города, касающиеся реализации Программы индустриально-инновационного развития города Алматы на 2004-2015 гг., эколого-санитарных подразделений и правил охраны растительного фонда общего пользования в г. Алматы.
    Однако большинство программ продолжает разрабатываться на основании общегосударственных стратегий. К примеру, в рамках Республиканской программы, акимом города разработана 9 мая 2004 г. и 7 июня 2004 г. решением № 59/1 внеочередной 7-ой сессией III созыва Алматинского городского маслихата утверждена городская Программа развития жилищного строительства на период 2005-2007 гг., а в начале 2005 г. создана комиссия по контролю за ее реализацией. Таким же образом получили развитие программы по здравоохранению, образованию, социальной защите и т.п.
    Во-вторых, объем социальных функций государства, выполняемый местными органами сейчас в минимальном размере желательно довести до среднего уровня – это логическое следствие развития инициативы местных властей. Сложность законодательного распределения функций между различными уровнями государственной власти и местным самоуправлением заключается в том, что государство само является одновременно и субъектом этих отношений и гарантом собственного невмешательства в деятельность местного самоуправления. С другой стороны необходимо развитие общественной инициативы в развитии нижних уровней управления – без участия населения, самих граждан невозможно формирование эффективной системы власти на любом уровне, тем более на локальном. 20 апреля 2004 г. на очередной VI-й сессии Маслихата города Алматы рассматривались изменения и дополнения в решение XVII-й сессии Алматинского городского Маслихата II созыва от 22 мая 2002 г. «Об утверждении председателей комитетов местного самоуправления в городе Алматы». Однако вопрос о предоставлении им конкретных и определенных полномочий так и не был решен.
    В-третьих, несмотря на существование выборных органов местной власти, наблюдается сильная их зависимость от органов власти исполнительной. На данный момент представительный орган – маслихат выполняет больше консультативную функцию при Акиме, назначаемом центральным органом управления. Избирательная система, структура исполнительных и представительных органов также разработаны центром. Представительные органы могут варьировать количество создаваемых рабочих комиссий, в пределах, утвержденных законом, и определять рассматриваемые ими вопросы  в пределах общей компетенции маслихата. Рекомендуется принятие совместных решений по вышеуказанным вопросам и полная передача полномочий по определению кадрового обеспечения местных органов на нижний уровень управления.
    Правовая структура. Необходимо с помощью четкой, последовательной и стабильной правовой и нормативной базы, которая позволяет более прозрачными и предсказуемыми методами распределить роли между органами управления различных уровней, можно добиться существенного повышения стимулов в целях обеспечения надежного бюджетного управления и ответственности. Для этого потребуется подготовить и внедрить целый комплекс новых законов (таких как Часть II Налогового кодекса), поправок к существующему законодательству, чтобы избавиться от несоответствий между главными бюджетными законами (Налоговым и Бюджетным кодексами и Законом о местном государственном управлении). Кроме того, национальным органам управления необходимо принять законы и нормативы, которые будут соответствовать существующим законам (например, в области распределения налоговых доходов и трансфертов муниципалитетам), благодаря которым повысится ответственность и прозрачность бюджетного процесса. В законах и правилах необходимо также прояснить ответственность между региональными и местными органами управления и законодательными органами за подготовку, утверждение, исполнение бюджетов и контроль за ними. также следует увеличивать. Влияние местных органов на общегосударственные мероприятия незначительно ввиду низкой активности населения – проведение грамотной просветительной и агитационной работы позволит улучшить ситуацию. В этом направлении уже активно работает Аким Алматы – создан официальный сайт акимата, в средствах массовой информации активно освещается деятельность акимата города. Это позволит развить со временем законодательную инициативу местного сообщества, активизировать политическую жизнь города с последующим созданием партийных и общественных групп населения.
    В число назревших вопросов, с нашей точки зрения, входит вопрос о предоставлении органам местного самоуправления права непосредственного обращения в Конституционный Суд по вопросам собственной компетенции и законных прав граждан. Следует также создать систему правовых гарантий, обеспечивающих защиту прав и интересов местного самоуправления от необоснованного вмешательства в их деятельность должностных лиц и органов государственной власти.
    Необходимо также законодательно закрепить принципы и порядок взаимодействия территориальных структур центральных органов государственной власти с органами региональной власти и органами местного самоуправления.
    Экономические факторы. Для устранения существующих отрицательных стимулов в области мобилизации доходов на региональном уровне потребуется реформировать нынешнюю систему распределения ответственности за доходы ради создания более стабильной и предсказуемой структуры. В целях повышения подотчетности и ответственности региональным и местным бюджетам следует выделить, как минимум, один крупный источник доходов, по которому они могут определять ставку. Самым лучшим вариантом укрепления региональной налоговой автономии было бы введение на региональном уровне подоходного налога с физических лиц (по принципу постоянного местожительства) с единой ставкой, который комбинируется с национальным прогрессивным подоходным налогом с физических лиц, и второе, введение на местном уровне налога на недвижимость.
    Учитывая, что появление более крупных автономных источников доходов в ближайшем будущем не даст достаточного дохода региональным бюджетам, важно решить остальные проблемы распределения налоговых доходов, в том числе путем внедрения формул пропорционального распределения для подоходного налога с юридических лиц и НДС.
    В сфере налоговой политики беспокойство должен вызывать возрастающий объем задолженности предприятий города перед бюджетом (таблица 17). С 7 690 млн. в 2000 г. предприятия увеличили свою задолженность до 17 029 млн. тенге в 2004 г. В 2005 г. задолженность в бюджет предприятий составила 6,5 млрд. тенге. При этом явно преобладает задолженность предприятий в коммунальной сфере. Отрасль производства и распределения электроэнергии, газа и воды в 2004 г. осталась должна 6 748 млн., предприятия транспорта и связи – 3 840 млн., или соответственно 40 и 23 % от общего объема задолженности перед бюджетом. В объеме просроченной задолженности перед бюджетом также лидирует отрасль производства и распределения электроэнергии, газа и воды – 805 млн. тенге в 2004 г., или 73 %.

Таблица 17 - Задолженность по обязательствам в бюджет г. Алматы предприятий и организаций по основным видам деятельности, на конец года, млн. тенге

    
    Эти показатели свидетельствуют о существующем потенциале повышения эффективности сбора налогов. Размеры недоимки значительно превышают такие статьи расходов в городском бюджете 2005 г., как здравоохранение и образование – 13 000 и 13 011 млн. тенге соответственно. А сумма просроченной задолженности в 2004 г. составила 1 110 млн., тогда как государственные услуги общего характера в бюджете города – 850 млн. в 2004 г. и 1404 млн. тенге в 2005 г. Таким образом, полновесный сбор налогов позволил бы значительно увеличить возможности развития города.
    Проблемы, обусловленные фактической подчиненностью налоговых органов региональным органам управления, создали противоречивые стимулы в сборе налогов. Один из способов решения этой проблемы заключается в укреплении и модернизации центральной налоговой администрации и одновременно проложит дорогу к созданию налоговых инспекций на региональном уровне, на которые будет возложена задача взыскания и сбора региональных и местных налогов. Эффективным вариантом было бы принятие экспериментальных программ в разных налоговых инспекциях в ряде регионов и крупных городов, имеющих такие налоги, которые хорошо подходят для местного сбора, например, налоги на недвижимое имущество. В более дальней перспективе, при развитии потенциала налоговой службы на региональном уровне следует также учесть серьезные институциональные ограничения, которые существуют у региональных органов управления.
    Структура поступлений по кассовому исполнению доходной части бюджета города за период 2002-2005 гг. приведена в таблице 18. Как видно из приведенных данных за последние пять лет наблюдается поступательное увеличение доходной части бюджета города.

Таблица 18 - Поступления в бюджет г. Алматы в 2000-2005 гг., млн. тенге 1
    
    
    Общий объем доходов вырос с 35 989 млн. тенге в 2000 г. до 107 296 млн. в 2005 г., или в 3 раза, при этом значительное увеличение произошло за период 2004-2005 гг. Значительно увеличились поступления по статьям Доходы от операций с капиталом и Полученные официальные трансферты – в 78 и 15 раз соответственно по сравнению с 2000 г.
    Изменилась и структура поступлений – если в 2000 г. налоговые поступления составляли 92 %, в 2002 и 2003 г.г. – 95 и 96 %, а в 2004 г. – 89 % от общего объема поступлений, то в 2005 г. они составили всего 78 %. При этом увеличилась с 3 % в 2000 г. доля полученных официальных трансфертов до 15 % в 2005 г., доля доходов от операций с капиталом – с 0,3 % до 9 % соответственно.
    На 2006 г. в бюджете города общий объем доходов определен в сумме - 109 млрд. 250 млн. 684 тыс.тенге [97], из них:
- налоговые платежи - 88 млрд. 621 млн. тенге;
- неналоговые поступления - 1 млрд. 609 млн. тенге;
- поступления от продажи основного капитала —14 млрд. 737 млн. тенге;
- погашение бюджетных кредитов - 2 млрд. 085 млн. тенге;
- поступление от продажи финансовых активов государства – 250 млн. тенге;
- целевые трансферты из республиканского бюджета - 1 млрд. 948 млн. тенге.
    Хотя в последние годы достигнут значительный прогресс в совершенствовании методов бюджетного выравнивания, необходимо продолжить реформы, нацеленные на разработку эффективной, основанной на формуле системе выравнивающих грантов на базе точных показателей налогового потенциала и потребностей в расходах. Стабильность финансирования уравнительных трансфертов повышается за счет перехода к использованию правила, согласно которому уровень предоставления средств фиксируется на период в три года.
    Повышение ответственности и общей эффективности децентрализованных расходов потребует большей ясности в распределении ответственности за расходы, в частности на региональном и местном уровне, и установления главных ответственных в случае параллельной ответственности. Ясность также усилится благодаря четкому распределению ответственности за регулирование, финансирование и реализацию в тех случаях, когда ответственность не распределена на исключительной основе. Это также поможет контролировать несколько источников непрофинансированных поручений.
    Важным первым шагом было бы повышение согласованности и координации правил в Бюджетном Кодексе или Законе о бюджетной системе и установление ясных принципов, касающихся полномочий по нормированию, ответственности за финансирование и ответственности за предоставление государственных услуг, в различных отраслевых законах (в области образования, здравоохранения, экологии и т.д.).
    В структуре расходов значительных изменений за период 2000-2005 гг. не произошло (таблица 19), что подтверждает стабильность экономической среды города. Максимальный удельный вес в расходах продолжают занимать социальная сфера – здравоохранение, образование, также значительный объем занимают трансферты в вышестоящий бюджет – 39 % в 2005 г., хотя следует отметить сокращение их доли (в 2000 г. она составляла 60 % от общего объема расходов местного бюджета).
    Наблюдается только увеличение затрат по статье жилищно-коммунальное хозяйство – 12 % в 2005 г. против 4-5 % в предыдущие годы – это связано в большей степени с передачей всех полномочий в этой сфере на местный уровень, соответственно произошло сокращение расходов в республиканском бюджете. Также сократился удельный вес расходов на социальное обеспечение и социальную помощь – с 4-5 % в период 2000-2004 гг. до 2 % в 2005 г., при том же объеме расходов  в абсолютном выражении – это произошло по причине широкомасштабного развития государственных программ и их соответствующего финансирования из республиканского бюджета.
    Расходная часть только местного бюджета на 2006 г. без учета трансфертов из республиканского бюджета составляет 107 302 369 тыс.тенге, и структурно выглядит следующим образом:
Таблица 19 - Расходы бюджета г. Алматы в 2000-2005 гг., млн.тенге 1
    
   
- Текущие расходы 45 988 320 тыс.тенге;
- Бюджет развития 4 806 308 тыс.тенге;
- Бюджетные изъятия 56 507 741 тыс.тенге.
    Система распределения ответственности за расходы должна также предусматривать повышение региональной (в областях и на уровне городов республиканского значения) автономии в установлении уровней услуг с учетом местных нужд. Однако, поскольку у служб социальной помощи и социального обеспечения есть распределительная функция, ответственность за регулирование и финансирование должна определяться на центральном уровне, а ответственность за реализацию должна быть возложена на региональный уровень, при наличии ряда соответствующих договоренностей о финансировании, чтобы дать региональным органам управления правильные стимулы для управления расходами. Ответственность за капитальные расходы можно было бы тоже прояснить, сделав региональные органы управления ответственными за капитальную инфраструктуру, необходимую для предоставления тех услуг, которые им предписаны.
    Наиболее распространенными количественными показателями при оценке степени децентрализации являются доля расходов и доходов региональных бюджетов в доходах и расходах бюджетной системы страны. Значения этих показателей, рассчитанные для Казахстана, свидетельствуют о наличии существенной децентрализации расходных и доходных полномочий. Однако эти агрегированные показатели не учитывают ни степень самостоятельности региональных органов власти при выборе собственной политики расходов (доли собственных расходов в расходах региональных бюджетов), ни степени финансовой независимости (доли собственных доходов в доходах региональных бюджетов). На основании того, что доля несвязанных расходов составляет около 70 %, а собственные доходы только 45 % всех доходов региональных бюджетов, можно утверждать, что в Казахстане расходы децентрализованы значительно сильнее, чем доходы, что характерно для стран с переходной экономикой.
    Качественный анализ показывает, что нормативно-правовое регулирование большей части бюджетных функций осуществляется центром. Таким образом, роль центральных органов власти в предоставлении бюджетных услуг в Казахстане гораздо значительней, чем может показаться, судя по доле конечных расходов, исполняемых из центрального бюджета. Влияние центра на налоговую систему очень велико. По преобладающему большинству налогов база и ставка определяются центральным уровнем власти. Кроме того, значительная доля доходов местных бюджетов (39 %) поступает от регулирующих налогов, пропорции разделения которых между областным и местным уровнями бюджетной системы, также определяются областными органами. Таким образом, степень децентрализации в Казахстане оказывается значительно ниже, чем можно предположить, основываясь на доле расходов и доходов региональных бюджетов в бюджете государства.
    Необходимо оптимизировать рамки регионального государственного сектора, сократив безадресные субсидии на жилье и коммунальные услуги и уменьшив или исключив прямое участие региональных органов управления в коммерческой деятельности. Государственная политика поощрения реформ в этой области должна предусматривать определенное сочетание законов, которые накладывают сильное ограничение на региональные бюджеты, включая введение лимитов на заимствования в зависимости от бюджетных показателей, и положительных стимулов, например, помощи, которая будет зависеть от наглядных результатов реформы. Кроме того, контроль за расходами на региональном уровне повысился бы за счет совершенствования институтов бюджетного управления, в том числе утверждения практики нескольких казначейских управлений для органов управления разных уровней.
    Что касается заимствований местными органами управления, по нашему мнению, для регионов со стабильным характером доходов в будущем следует предусмотреть такую возможность в целях расширения самостоятельности и развития. Имеется несколько главных методов наведения дисциплины и укрепления ответственности в области региональных заимствований – от опоры на рыночную дисциплину до основанной на правилах практики прямого контроля центральным правительством. Принимая во внимание, что казахстанские финансовые рынки и институты недостаточно развиты, чтобы эффективно влиять на дисциплину местных заимствований, самым лучшим методом будет сочетание центрального законодательства и регулирования с соответствующим контролем со стороны центра и принудительным исполнением. Региональные и местные займы следует ограничивать четкими и прозрачными принципами, в которых учитываются возможности региональных бюджетов по обслуживанию долга. Хотя лимиты на общий уровень долга региональных и местных органов управления, налагаемые Бюджетным кодексом, соответствуют международной практике, разрешение заимствований региональными властями в целях финансирования всех расходов, в частности текущих расходов, является плохой практикой финансового управления. Поэтому можно ограничить цели использования средств, привлеченных из кредитных источников, определенными направлениями, предполагающими комплексное их применение – строительство объектов социального назначения, развитие транспортных магистралей, городского транспорта, других инфраструктурных элементов.
    Самостоятельное решение органами местного управления отнесенных к их компетенции вопросов жизни и деятельности местных сообществ позволит центральным и региональным органам сконцентрироваться на ответственных для них вопросах общего руководства, координации и контроля.
    Таким образом, в свете вышеуказанного представляется необходимым развитие местных инициатив и гражданской ответственности, постепенное увеличение количества функций, передаваемых на местный уровень выполнения, предоставление самостоятельности местным органам в решении вопросов локального характера, в том числе касательно кадровой политики, дальнейшее совершенствование правовой базы с целью исключения разночтений в законодательных актах, регулирующих деятельность местных органов. В экономической сфере необходим выделение самостоятельного источника доходов местных бюджетов, который местные органы могли бы самостоятельно регулировать с четким определением ответственности за формирование доходной базы. Также необходимо четкое распределение ответственности за регулирование, финансирование и реализацию расходных функций местных бюджетов. Необходимо создать законодательный механизм, направленный на повышение статуса представительного органа местного самоуправления и его руководителей.

Автор: к.э.н. Романюк Виктор // Romanyuk Victor, Ph.D.